涪陵區信訪穩定長效工作機制研究

摘要:近年來，重慶市涪陵區制定了《涪陵區信訪穩定工作長效機制》，為做好信訪穩定工作，發揮了積極作用，取得了一定成效，但也還存在著體系邏輯不嚴密、各項制度之間分散而缺少相互促進和保障以及過于剛性、操作性有待考證等問題。進一步完善重慶市涪陵區信訪長效機制，要以“既要揚湯止沸，又要釜底抽薪”為指導，從“三個著重”入手，建立“五個機制”。

關鍵詞:涪陵區;信訪穩定;長效機制

中圖分類號:D616文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0203-03

發展是硬道理，是第一要務;穩定是硬任務，是第一責任，處于社會轉型期、發展機遇期、矛盾凸現期的中國，各種矛盾也大量顯現，我們的人民受到各種各樣價值觀念的沖擊，誘發出一系列的社會問題。在國際金融危機影響下，企業發展受阻，就業壓力增大，社會不穩定因素激增等等方面呈現出的新問題、新困難，都無疑給信訪、穩定工作帶來了新問題和新挑戰。中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后轉發了《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》、《關于中央和國家機關定期組織干部下訪的意見》和《關于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》。三個《意見》涵蓋了近年來信訪工作具有普遍性的經驗，對于各地進一步做好新形勢下的信訪工作，具有很強的指導意義。同時，各地關于建立信訪工作長效機制的探討也日漸熱烈，并且取得了一定成效。借此背景，我們對重慶市涪陵區信訪穩定工作進行了深入調研，以期為今后全區工作提供理論支持，更好地做好信訪穩定工作，同時使我們的信訪穩定長效機制建設更趨健全和完善。

一、涪陵區信訪基本情況分析

(一)涪陵區信訪穩定工作總的形勢分析

近年來，涪陵區就信訪穩定工作做了大量的努力，也取得了一定的成效。經調查，2009年全區各級各部門共受理群眾來信來訪6 138件(批)次、18 558人次。其中，群眾來信1 528件次、6 251人次;來訪4 610批次、12 307人次。在來訪中，個體訪4 057批次、6 755人次;集體訪553批次、5 552人次。2009年，區信訪辦全年共受理群眾來信來訪2 710件(批)次、8 807人次。其中，群眾來信544件次、1 962人次;來訪2 166批次、6 845人次。在來訪中，個體訪1 910批次、3 027人次;集體訪254批次、3 810人次。2009年，我區群眾到市集訪6批次、74人次，與去年同期比(下同)減少3批次、36人次;進京非正常上訪3人次，同比減少22人次。

近年來，群眾來信來訪反映的問題中，人事勞動、移民、各類糾紛、企業改制、城市房屋拆遷等五類信訪問題所占比例較大，2008年，此五類問題共1 815件(批)次、15 712人次，分別占信訪總量和總人次的56%和76.8%。

2009年，在求決類信訪問題中，城市建設、勞動保障、移民、三農等四類信訪問題所占比例較大，此四類問題共1 158件(批)次、4 318人次，分別占信訪總量和總人次的42.7%和49%。

通過數據分析(如表1所示)可以看到，就總量而言，涪陵區2008年與2009年相比，各項指標在總量上都有所下降。這一下降的直接作用表現為2009年重慶市信訪“四下降”工作完成情況良好(如表2所示)。然而，盡管各項指標都有所下降，但我們仍然注意到重慶市2009年信訪總量仍然高達81 770件(批)次，179 918人次，這個數據應當還將近似涪陵區2009年6 138件(批)次，18 288人次的總量情況考慮進去，如果將全市40多個區縣的信訪總量情況都考慮進來，這仍是一個令人擔憂和痛心的數據，一方面這些數據表明，我們的社會存在著大量不穩定因素，另一方面也表明，一大批關乎民生的問題還沒有得到解決，一部分損害人民權益的問題還在發生。這些問題的存在都亟待我們分析，并得出有益于解決問題的結論。

(二)產生信訪矛盾糾紛的原因分析

據調研，涪陵區信訪問題主要集中在城市建設、勞動保障、移民、三農和企業改制等五方面。其中，2008年人事勞動、移民、各類糾紛、企業改制、城市房屋拆遷等五類信訪問題占全年信訪總量和總人次的56%和76.8%。2009年城市建設、勞動保障、移民、三農等四類問題占全年信訪總量和總人次的42.7%和49%。深入分析這些問題，我們發現信訪矛盾糾紛的產生主要有信訪隊伍、機制體制、政策法規和人民群眾四個方面的原因。介于本課題側重操作性強的長效機制形成的研究，本文只針對信訪隊伍建設和信訪考評機制兩方面原因進行分析。

1.信訪干部隊伍建設問題

很多信訪問題實際上是以往信訪問題處理不當遺留下來的，而這些問題的造成很大程度上是因為我們的信訪干部業務能力不強、法治意識淡薄造成的。目前我區信訪干部隊伍主要存在以下問題:(1)有很大一部分信訪干部并非法律專業出身，工作中缺乏相應的法律知識。以區信訪辦為例，全辦在編19人，法律專業3人，所占比例不足16%。各鄉鎮、街道、村社的則遠遠低于這一水平。由于缺乏相應的法律知識，造成實際工作中一部分該受理的沒有能夠及時受理，積累了矛盾，一部分不該受理的受理了，增加了信訪的工作量，同時還給群眾造成一種錯誤的印象——“信訪不信法”，這無疑給我們的工作帶來了很大的壓力。(2)在人才引進上未重視法律專業人才的引進。這在很大程度上反映了我們在人才引進上沒有就信訪穩定工作的特殊性質而有所傾斜。引進懂專業、高水平、高素質的專業人才無疑對我們信訪隊伍的迅速壯大幫助極大，對我們做好全區信訪穩定工作也極為重要。此外，2009年沈陽大學已專門開設信訪專業，這是培養專業信訪干部的嘗試，我區完全可嘗試引進此類信訪專業人才。(3)各級信訪部門之間聯系不夠密切。這有機制層面的原因，也有操作層面的原因。就機制層面而言，因信訪部門隸屬于各級政府，向各級政府負責并報告工作，而不由上一級政府的信訪部門領導，就造成了各級信訪部門只對各級政府負責而不對上一級信訪部門負責，這在一定程度上造成了信訪信息交流不暢、信訪工作脫節的現象;另一方面，在已有機制體制下，各級信訪部門沒有加強交流和溝通，上級缺乏對下級的指導，下級缺少與上級的有效溝通，使得各級信訪工作人員之間甚至互不認識，工作經驗和感情交流更無從談起。因此，有必要加強信訪干部隊伍的組織建設，定期開展組織活動，促進信訪隊伍內部和諧，這將有助于增強信訪隊伍的戰斗力。

基于對以上問題的分析，我們認為應該將信訪干部的培訓形成一個長效機制，這一機制應當是一個長效的學習機制，以提高信訪干部的法治意識和業務能力為指歸。

2.績效考評制度方面的問題

當前，在信訪工作中普遍使用的考評內容和方式主要有:信訪總量排位考評、信訪總量一票否決考評、重大信訪事項一票否決考評、重點管理考評制度、總結通報式考評以及信訪工作結構式考評。這些考評制度無疑在信訪維穩過程中起了重要作用，然而，這各項制度的基本評價取向趨于一致，一是重視信訪總量，二是重視短期內效果，三是對當事人責任追究，四是側重對上級負責。長此以往，勢必會引起信訪工作的方向偏離和發展畸形。事實上，我區也確實出現了“信訪銷號、攔截上訪投信、對問題不當處理、阻礙良性信訪工作秩序的形成”等四大后果，對總量的要求和一票否決使得一些信訪部門疲于應付，工作熱情下降，雖然問題的癥結更多地在信訪干部隊伍業務素質和能力的提高，但這種重視總量和對上負責地思想導向無疑是值得商榷的。因此，我們認為有必要在績效考評制度改革完善方面進行有益的嘗試和探討。

二、完善和健全我區信訪長效機制的框架體系

(一)建立、健全信訪穩定長效工作機制的緊迫性

信訪總量大、信訪矛盾復雜糾結、部分信訪問題集中突出、信訪隊伍素質亟待提高、信訪機制體制有待完善健全給我們的信訪穩定工作帶來了巨大的壓力;社會轉型期矛盾集中復雜、國際金融危機使部分矛盾激化、工人失業增多、畢業生就業困難這一切都使得社會不穩定因素增加，信訪作為當前群眾權益訴求的重要渠道責任重大，這一切都要求我們盡快建立、健全信訪長效機制，有效化解社會矛盾，減少社會不穩定因素，這樣才有利于經濟社會在穩定的氛圍內有序、快速的發展。因此，我們急需建立成熟、高效的信訪長效機制。

(二)對《涪陵區信訪長效機制》的分析

2009年2月13日中共重慶涪陵區委辦公室向全區印發了《涪陵區信訪穩定工作長效機制》，以“為指導全區各級各部門做好信訪穩定工作，鞏固領導干部大接訪、干部大下訪活動成果，促進信訪穩定工作規范化、制度化建設，更好地維護全區社會穩定”為目標，內容涉及五個方面，共計21條長效機制。其中，第一部分“超前防范化解，努力減少社會矛盾”旨在解決信訪穩定工作前期預防問題，包括堅持矛盾糾紛排查高處機制、建立完善信訪穩定風險評估機制、建立輿情匯集分析機制;第二部分“暢通信訪渠道，拓寬群眾訴求方式”包括堅持領導干部接訪下訪工作制度、建立信訪穩定信息共享機制、建立信訪信息公開制度、建立健全人民建議征集制度，從信訪渠道著眼，目標在全面掌握信息，盡可能避免由于渠道不暢造成的矛盾糾紛;第三部分“推進‘事要解決’，維護群眾合法權益”包括堅持領導干部包案處理信訪突出問題制度、堅持主要領導處理重大信訪問題例會制度、加強領導干部研究處理信訪問題“一崗雙責”制度、完善綜合協調施治機制，旨在提高重大信訪問題的解決效率;第四部分“強化處置工作，依法規范信訪秩序”包括建立領訪帶訪制度、建立走訪、心理疏導機制、建立健全勸返處置工作制度、建立健全健全依法處置違法上訪行為機制，傾向于通過維護正常信訪秩序維護社會穩定;第五部分“強化工作保障，構建信訪工作新格局”包括落實信訪穩定工作責任制度、強化信訪穩定工作領導責任制度、落實信訪穩定工作保障機制、被告信訪穩定督查督辦通報制度、嚴格信訪穩定工作責任追究制度、強化信訪穩定工作考核制度，以通過加強機構建設，提供物質保障，加強責任考評來保障信訪穩定工作富有成效。

總體而言，這一長效機制比較全面地關照了當前全區信訪工作的各個方面，與實際工作結合緊密，部分內容旨在把現有工作常態化，是對長期信訪工作的總結成果。但是，我們也不難發現，這一長效機制還存在體系邏輯不嚴密、各項制度之間分散而缺少相互促進和保障以及過于剛性、可操作性有待考證等問題。

三、完善涪陵區信訪穩定長效工作機制的構想

根據我們調研的情況以及以往信訪工作積累的豐富經驗，我們對完善的信訪穩定長效機制進行了初步構想，該構想以市委薄書記“既要揚湯止沸，又要釜底抽薪”地解決問題的思想為指導;以在實際工作中提高能力，在提升能力的過程中保穩定為基本態度;以保障人民群眾合法權益為指歸，各部分之間互有滲透，彼此依賴、相互促進，既有剛性要求，又有人性化措施，整體上保持從人出發，以人為本的精神，同時又充分考慮了具體措施的可操作性。

(一)從“三個著重”入手，構建信訪穩定長效機制

我們認為，涪陵區信訪穩定工作長效機制的建立與健全應該做到“三個著重”，即:第一，著重從源頭抓起，做到未雨綢繆。包括建立信訪工作人員學習培訓制度、堅持矛盾糾紛排查高處機制、建立完善信訪穩定風險評估機制、建立輿情匯集分析機制等長效機制。第二，著重從中心入手，做到把握全局。包括堅持領導干部接訪下訪工作制度、建立信訪穩定信息共享機制、建立信訪信息公開制度、建立健全人民建議征集制度、堅持領導干部包案處理信訪突出問題制度、堅持主要領導處理重大信訪問題例會制度、加強領導干部研究處理信訪問題“一崗雙責”制度、完善綜合協調施治機制、建立律師服務機制、建立人民聽證員制度、建立領訪帶訪制度、建立走訪、心理疏導機制、建立健全勸返處置工作制度、建立健全依法處置違法上訪行為等長效機制。第三，著重從收尾著眼，做到保障成效。包括建立信訪處置反饋制度、落實信訪穩定工作責任制度、強化信訪穩定工作領導責任制度、落實信訪穩定工作保障機制、實行信訪穩定督查督辦通報制度、嚴格信訪穩定工作責任追究制度、強化信訪穩定工作考核制度、建立健全完善的獎懲等長效機制。

(二)建立健全信訪穩定長效機制的具體建議

我們認為，信訪長效機制的長效應當體現在這一機制在信訪案件的事前、事中、事后都有很強的操作性，在切實做到“三個著重”的同時，又要務求實效，一方面能保障信訪工作富有成效地進展，另一方面它又能促使信訪隊伍的戰斗力不斷增強。因此，我們建議在21條的基礎上增加以下幾個方面的內容:

1.建立信訪工作人員定期學習培訓的長效機制。建立信訪工作人員定期學習培訓制度，定期在一定范圍內進行專業學習培訓，對與信訪問題相關的法律法規、政策文件、重要方針以及時政進行研究性學習;不定期讓信訪工作中涌現出來的優秀分子作演講、報告，交流信訪工作經驗，以保證我們信訪隊伍的整體素質和業務水平與時俱進，持續提升。

2.建立律師服務信訪穩定的長效機制。涪陵區現有10個注冊律師事務所，持證執業律師161人，建議建立點對點，每位律師服務一個鄉鎮、街道或片區的方式形成律師服務信訪工作的長效機制，使信訪人在信訪之前可以得到相應的法律咨詢，一方面可以進一步保障信訪人的合法權益，另一方面也可以充分發揮我區律師人力資源優勢，減輕信訪工作壓力，使部分可能通過非信訪渠道解決的問題通過法律等渠道得以解決。

3.建立人民聽證員參與解決信訪問題的長效機制。在各鄉鎮、街道、社區設立人民聽證員，由在人民群眾中有較高威信的人擔任，對信訪人的信訪訴求和信訪案件的處置進行聽證，積極利用民意解決屬于人民內部矛盾的信訪矛盾。

4.建立信訪處置反饋信息長效機制。在以往信訪案件辦結單方面反饋，即由案件處置單位向上一級信訪部門反饋的基礎之上，實行主管信訪部門對信訪人回訪和信訪人將辦結結果向上一級信訪部門反饋的反饋制度，從信訪部門內部加大對信訪案件辦結的監督力度，保證上下級信訪部門的處置結果一致，從而保證信訪處置的效果和政府公信力不受損害。

5.建立健全完善的信訪工作獎懲長效機制。在進一步實行和完善對各級信訪部門的考核制度的基礎上，建立健全完善的個人和組織獎懲制度，對年度信訪工作突出人物和組織進行獎勵，同時，對那些無視法紀，不按政策辦事，擅自更改上級處置意見的人和組織嚴肅懲處，從而彌補“一票否決”制的不足，進一步提高信訪隊伍工作的熱情和積極性。

只有堅持將科學發展作為穩定之源，將改善民生作為穩定之本，不斷落實第一責任，不斷加強源頭預防，夯實基層基礎，不斷提高維護社會和諧穩定的能力和水平，才能確保穩定和發展。信訪穩定工作意義重大，成熟、完善、高效的機制體制必然保障信訪穩定工作的卓有成效，而卓有成效的信訪穩定工作機制必然增加社會各方和諧的因素，從而最大程度地維護和保障人民群眾的權益。