改善農民工生存現狀政府應承擔的責任

摘要:通過對在浙江務工的農民工生存現狀調查，分析政府對農民工生存狀況改善存在制度設計、管理模式和功能保障等方面的責任缺失，提出政府應在創立制度平臺和完善保障體系兩大方面維護農民工權益、促進農民工自我發展。

關鍵詞:農民工;政府責任;生存;權益

中圖分類號:F320.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0018-0

一、農民工生存現狀調查

對義烏、杭州、寧波、溫州等城市的農民工生存現狀開展了300份問卷調查，認為農民工在浙江的生存狀況總體情況良好，同時也存在許多亟待改善的環節和方面。

年齡分布。調查顯示，樣本農民工的年齡集中在16～45歲之間，46周歲以上農民工只占調查對象總數的5.9%，當前外出務工的農民集中在年輕的勞動力群體。

來源地分布。來自浙江省的農民工比例較低(12.9%)，來自外省的農民工主要集中在人口大省和鄰省，其中安徽、四川、江西三省的比例最高。

受教育程度。初中文化程度的農民工占了總數的一半以上，小學文化占18.9%，甚至還有極少數文盲，也有近1/4的人接受高中教育，甚至有極少數接受過高等教育。農民工受教育程度總體偏低，呈現兩頭小中間大的橄欖球型。

行業分布。農民工就業行業最多的是紡織服裝業和機械制造業，這兩個行業人數合計近41%;其次是建筑業、服務業和飲食業，分別占12.6%、11.5%、9.2%。由于這些行業通常對勞動力技能要求不高，進入門檻較低，農民工從事這些行業具有比較優勢;而像金融、保險、房地產、衛生、教育等行業，進入門檻較高，農民工較少涉足。

工作時間。農民工勞動時間每天多為8～10個小時，超過10小時的比例也達34.8%，說明絕大多數農民工工作時間超過標準8小時。少數農民工有雙休日，72%的農民工不能享有雙休日，甚至有超過40%的農民工每周休息日不到一天。農民工超時加班現象十分普遍。

工資收入。超過半數的農民工月工資不足1 500元，超過85%的農民工月工資低于1 800元，農民工工資水平總體偏低。農民工的平均工資遠遠低于浙江平均工資水平，存在同工不同酬現象。

居住條件。絕大多數農民工居住在出租房或單位宿舍，出租房的房租以工作單位支付居多，少數由工作單位補貼，極個別由農民工承擔。凡單位住宿，皆為免費，農民工僅負擔水電費，有的水電費也由單位支付。

社會保障。規范用工制度后，農民工參加保險情況有所改觀，但仍然有23%比例的農民工沒有參加任何保險。農民工的社會保險參保率不高，特別是農民工的工傷和醫療保險覆蓋面比較小。

子女教育。農民工子女就讀學校以家鄉學校為主，說明大多數農民工未將學齡子女帶在身邊，但仍有很高比例(42.4%)農民工子女在工作地就讀，有不少就讀于民工子弟學校，還有失學現象存在。在子女教育問題上困難最大的是學費問題，免除九年制義務教育學雜費的優惠政策沒有完全覆蓋到農民工子女，而就讀公辦學校的贊助費或擇校費是一筆不小的負擔。

人際交往。農民工的人際交往局限于農民工之間(76.6%)，尤其是老鄉之間(59.9%)，幾乎沒有超出農民工這一群體。說明農民工游離于工作地社會關系之外。

對政府政策的滿意度。相當一部分農民工對工作地政府的政策比較滿意(35.2%)，只有少數人表示不滿意(7.8%)。但絕大多數農民工滿意度不高，57%的人對當工作地政府的政策滿意度為一般。

農民工的生存現狀是由多種因素共同形成的，既有歷史因素，又有現實因素;既有農民工自身因素，也有用人單位因素，還有政府與社會因素。該文分析農民工生存和發展中政府應承擔的責任。

二、政府對農民工生存現狀存在責任缺失

(一)政策存在缺口

1.農民工戶籍是制約農民工生存和發展的制度性因素。以戶籍制度為核心的城鄉二元社會結構使農民工與市民處于身份地位、經濟收入、政治權利和社會保障各方面的不平等狀態。有些城市已對戶籍制度進行改革，取消城市與農村戶口，統一實行屬地管理。但它仍然忽略了戶籍制度的本質:保障公民居住遷徙自由和權利，沒有進一步剝離與戶籍直接聯系的福利。有些企業欲將優秀農民工長期留在單位，但政府在戶口政策方面配合不力。一部分已在城市定居的農民工，不能在產業轉移的基礎上實現戶籍的徹底遷移，仍然是城鎮的“暫住人口”，受到不公平的待遇。

2.就業不公平是制約農民工生存和發展的政策性因素。浙江省各城市都為農民工建立了勞務市場，但絕大多數農民工并不是靠這些固定的市場中介，而是靠血緣和地緣關系獲得就業信息，信息來源非常有限，信息面十分狹窄。近年來，已經出臺相關規范用工政策，由于農民工和用工單位之間不平等的關系，造成農民工和用工單位之間的勞動合同簽訂率低且不規范。

3.工資低廉和拖欠工資是影響農民工生存和發展的直接表現。當前，中國在國際貿易中的比較優勢仍然是勞動力資源豐富、勞動力成本低廉。偏低的工資政策進一步得到強化，盡量壓低農民工的工資以保證出口商品在國際市場上的競爭優勢。拖欠農民工工資現象雖有明顯改觀，但仍有不少農民工的血汗錢被無故克扣和拖欠，甚至惡意賴賬。農民工的工資拖欠問題的主要責任在于企業，而政府是另一個責任主體。

(二)管理存在缺責

1.政府缺乏對農民工管理的責任意識。目前，輸出地政府對農民工進城大多數采取放任自流，很少運用政府經費組織農民培訓、有序輸出勞動力。輸入地政府對農民工大多采取防范性管理，具體表現為限制、嚴管、防范。政府過多強調流動人口的負效應，而較少考慮其正效應以及對流動人口履行應承擔的責任和義務，單純強調管理農民工應盡義務，而忽略了對農民工權益的保護。

2.政府管理部門的職能未到位。農民工輸出地政府與輸入地政府管理脫節。由于農民工流動性大，就業分散，原居住地政府在客觀上無法對他們進行管理。輸入地未形成統一的管理規范，對農民工的管理涉及公安、勞動、工商、衛生、計劃生育、教委、建委、民政、工會、物價、交通等部門，現行的政府管理方式及管理水平跟不上農民工發展的需要，未能有效做到趨利避害。

(三)保障存在缺陷

政府給予城市居民享受養老、失業、工傷以及醫療保險和最低生活保障等權利。但農民工卻沒有享受失業、養老等社會保險和住房、義務教育等社會福利，尤其缺乏對從事危險程度高的行業的勞動保護和保險。一旦出現農民工嚴重的工傷和重大疾病，極易陷入貧困境地。

三、政府對農民工應盡的責任

(一)創設保障農民工權益的制度平臺

1.改革戶籍制度解除對農民工的束縛。按照在居住地登記戶口的原則，建立以常住戶口、暫住戶口為基礎的戶口登記制度和以身份證、出生證為主的管理辦法，逐步打破城鄉分割的二元戶口管理結構，建立城鄉統一的戶口登記制度。消除附加在戶口上的社會功能，加快與戶籍制度改革相配套的措施改革，如勞動就業制度改革、社會保障制度改革等，避免和消除不利于戶籍制度改革的體制和政策性障礙。

2.改革勞動就業制度保障農民工平等就業的權利。打破勞動力市場的城鄉壁壘和地方保護、地區封鎖的格局，取消目前人為地將人力資源劃分為所謂人才和勞動力的做法，建設城鄉統一的人力資源市場網絡。同時，加強就業指導，提高服務水平。城市公共職業介紹機構將農民工就業納入公益性服務范圍，開展面向農民工的就業政策咨詢，舉辦免費招聘會，提供一批適宜的就業崗位。政府及時向社會公布企業用工需求狀況，為求職農民工提供信息。從加強規范用工入手，要求所用工單位必須與農民工簽訂勞動合同，并加大相應的監察力度。

3.改革相關教育、培訓制度提高農民工生存和發展的能力。農民工輸出地和輸入地政府部門都應當采取政策支持和財政支持的辦法，為農民工創造各種培訓機會。政府可以通過與用人單位協商，采用先培訓后收費。鼓勵各級各類教育機構和企業發揮現有的教育資源優勢，鼓勵企業對農民工進行職業技術培訓。以輸入地為主，有序推進農民工子女的義務教育工作。輸入地政府要承擔起農民工子女教育的主要管理與服務責任。在可能的條件下應盡量實現農民工子女在入托、入學方面與本城市學區內居民子女平等待遇。政府對接收農民工子女多的學校給予補助，嚴格限制公辦學校向農民工子女收取高額借讀費、贊助費。

(二)構建完善的農民工保障體系

1.完善農民工權益保障體系。政府應該將分散的農民工組織起來，幫助農民工建立自己的工會組織，或將農民工的代表納入到政府組織中，提高農民工的組織化程度，將他們的利益訴求渠道合法化、制度化。強化勞動監察、法律援助職能。鑒于民工討薪缺乏訴訟費問題，義烏市總工會2004年6月組織了一場幫助弱勢民工的募捐活動，募得1.9萬元，并將這部分資金作為困難民工的“訴訟費墊付基金”，民工勝訴后歸還，然后繼續滾動。2007年3月15日，義烏市總工會出臺了《關于職工工資債權工會讓渡實施辦法》，應得的工資被業主拖欠的農民工，到義烏市總工會維權中心投訴，可以與工會簽訂協議，工會先付拖欠的工資給務工人員，然后再代理務工人員向拖欠工資的業主追討。

2.完善農民工社會保障體系。政府切實落實農民工的工傷保險制度，建立農民工的合作醫療機構，其籌資機制由個人繳費和地方財政補助構成。針對農民工在城市工作和生活穩定性的差異建立有差別的社會養老保險方案。對擁有比較穩定職業且已在城市就業較長時間的農民工，應該將他們納入城市社會養老保險體系，實行與城市職工相同的社會統籌與個人賬戶相結合的制度。各級政府要從財政中拿出一定資金建立農民工的失業保險，根據費用分擔原則，雇傭農民工的企業和農民工本人也應繳納一定的費用。政府應建立面向農民工的以最低生活保障為核心的社會救助制度。由于農民工有較強的流動性、人數眾多以及國家財政承受力等客觀因素的存在，推動農民工的低保工作可以采取分層分類逐步推進的措施。

參考文獻:

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[2]朱文文.農民工權益保護中的政府責任[D].南京:南京師范大學，2007:28-31.[責任編輯 王建國]