吉安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府行為初探

[摘 要] 從吉安市調(diào)查情況來看，政府積極研究制定促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)辦法，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得一定成效，但仍存在一定問題，阻礙農(nóng)地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，為此應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)行政府的行為。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 政府行為 優(yōu)化

隨著黨中央大量惠農(nóng)政策向農(nóng)村傾斜，我國(guó)農(nóng)村正在發(fā)生著新的變革，我國(guó)許多地方都出現(xiàn)了各種模式的土地流轉(zhuǎn)，但由于缺乏政府的有效引導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)中存在著諸多問題，農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障。為探索促進(jìn)土地依法有序流轉(zhuǎn)的政策措施，筆者對(duì)江西省吉安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、吉安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效

吉安市位于贛中偏南位置，是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。吉安市共轄2區(qū)10縣1市，土地總面積2.53萬(wàn)平方公里，其中耕地面積32.9萬(wàn)公頃，人均耕地面積1.05畝。據(jù)調(diào)查，截止到2007年底，全市共有5.294萬(wàn)畝土地流轉(zhuǎn)，其中轉(zhuǎn)包2.962萬(wàn)畝，轉(zhuǎn)讓0.5243萬(wàn)畝，互換0.4618萬(wàn)畝，出租1.166萬(wàn)畝，入股180畝，其他0.1619萬(wàn)畝，簽訂流轉(zhuǎn)合同1.5682萬(wàn)畝。為正確引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，吉安市各級(jí)政府廣泛宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面法律法規(guī)和政策，積極研究制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法。經(jīng)過不懈的努力，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成效:

1.實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收雙贏。吉安市農(nóng)村人多地少，雖然勞動(dòng)力資源豐富，但被束縛在有限的土地上，增收空間不大。土地流轉(zhuǎn)既可以使農(nóng)民從土地上解放出來，擺脫土地的羈絆，從事效益更高的工作，又可維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益。永豐縣流轉(zhuǎn)面積達(dá)6.3萬(wàn)畝，占耕地總面積的11.6%，全縣52%的農(nóng)村富余勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，2009年該縣農(nóng)民人均純收入比上年增長(zhǎng)6.5%。

2.推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)有利于催生和培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，按照市場(chǎng)導(dǎo)向建設(shè)規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)基地，使“公司+農(nóng)戶”形成有機(jī)整體，夯實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平。2004年底，新干縣新綠農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司投資800萬(wàn)元從周邊農(nóng)民手中租種土地400畝建立無公害蔬菜生產(chǎn)基地，成功形成了一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，并催生了循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

3.促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。通過土地流轉(zhuǎn)，一方面使農(nóng)民自愿將無力經(jīng)營(yíng)或不愿經(jīng)營(yíng)的土地及時(shí)轉(zhuǎn)讓出去，另一方面使有能力擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民能及時(shí)獲得相應(yīng)的土地，為土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。萬(wàn)安縣通過土地流轉(zhuǎn)共發(fā)展連片10畝以上的種植大戶2000多戶，逐步形成富硒大米、大棚蔬菜、花卉苗木、油茶、臍橙等一批特色產(chǎn)業(yè)，并打造了“十八灘”富硒綠色大米、贛泉牌綠色A級(jí)臍橙等一批知名品牌。

二、吉安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

近年吉安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上呈現(xiàn)出健康有序的發(fā)展趨勢(shì)，但也存在一些問題:

1.土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。從調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯，許多流轉(zhuǎn)都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，流轉(zhuǎn)期限很短，除農(nóng)戶之間的互換和少數(shù)業(yè)主租賃開發(fā)為長(zhǎng)期外，其他流轉(zhuǎn)形式一般為1年～5年。雙方口頭約定多，絕大部分沒有簽訂書面合同。有的即使簽訂了書面合同，也還存在很多不規(guī)范的地方，如流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的不明、沒有流轉(zhuǎn)期限和違約補(bǔ)償辦法，權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)，這些都是產(chǎn)生土地承包糾紛的根源。

2.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。近年吉安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作有了很大的改進(jìn)，但仍存在操作不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平不高、監(jiān)管措施難到位等問題，一定程度上制約了流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。雖有的地方建立土地流轉(zhuǎn)中心，但總體上仍缺乏網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系，土地流轉(zhuǎn)信息流動(dòng)受阻、渠道不暢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)吉安市不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機(jī)構(gòu)改革和人員調(diào)整，沒有安排專人專職負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)，資料建檔不是很規(guī)范，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)。

3.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模格局受到重大挑戰(zhàn)。在土地問題上，中國(guó)農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活保障的雙重功能。特別是隨著農(nóng)業(yè)稅的取消及糧價(jià)的持續(xù)上漲，種田效益明顯提高，加上各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)民保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后不僅無任何負(fù)擔(dān)，每畝還可獲補(bǔ)助。調(diào)查問卷反映，有55%的農(nóng)戶反映家庭收入主要來源于“農(nóng)業(yè)或以農(nóng)為主兼業(yè)”收入。“對(duì)于今后是否有流轉(zhuǎn)土地的打算”，雖有40%左右的農(nóng)民有轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的打算，但他們認(rèn)為隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)難度增加，打工、經(jīng)商具有不確定性，只有土地才是他們賴以生存的根本，把土地作為自己最后的退路，不愿意輕易放棄土地使用權(quán)，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

三、政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職能的定位

近年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，政府起了主導(dǎo)性的作用，如將土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和發(fā)展效益農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略措施，提出土地流轉(zhuǎn)的工作目標(biāo)。吉安市所轄的部分縣區(qū)成立“土地儲(chǔ)備中心”或“土地流轉(zhuǎn)中心”，給農(nóng)民搭建土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái)。但同時(shí)應(yīng)看到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在著政府行為損害農(nóng)民權(quán)益情況，因此應(yīng)規(guī)范政府行為。政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中的職能定位應(yīng)是:引導(dǎo)、指導(dǎo)、規(guī)范、服務(wù)。政府要有所作為，不亂作為，做到不缺位，不越位，不錯(cuò)位。

四、優(yōu)化政府行為建議

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府既要避免強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而獲取超額利潤(rùn)的“越位”行為，又要糾正對(duì)違規(guī)流轉(zhuǎn)放任自流，缺乏服務(wù)規(guī)范機(jī)制的“缺位”行為。要變強(qiáng)制為引導(dǎo)，變干預(yù)為服務(wù)，抓好土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控。具體來說，政府可從以下方面發(fā)揮對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)控作用。

1.穩(wěn)定土地承包權(quán)。我們強(qiáng)調(diào)鞏固和保護(hù)承包權(quán)，穩(wěn)定土地承包權(quán)，而不是改變承包權(quán)。如果承包權(quán)得不到保護(hù)，農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入不能保證，這將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差異，給國(guó)家?guī)聿环€(wěn)定因素。目前有的學(xué)者主張土地私有化，而實(shí)際情況是簡(jiǎn)單地將土地私有化，農(nóng)民很可能直接變賣土地獲得實(shí)際收入，但到頭來農(nóng)民依然沒有土地。因此農(nóng)村土地目前是不能走私有化道路的，也就是說土地制度沒有更大改變。我國(guó)人口多，耕地少，耕地必須以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式牢牢掌握在農(nóng)民手中，給農(nóng)民帶來實(shí)際利益，才能保證國(guó)家安全和富裕。

2.強(qiáng)化政府服務(wù)職能。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社必須深化認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)管等職能，實(shí)實(shí)在在地把土地流轉(zhuǎn)向縱深推進(jìn)。政府應(yīng)建立健全服務(wù)體系，搭建信息、服務(wù)、交易、技術(shù)、融資等平臺(tái)，為發(fā)展生態(tài)、高效、精細(xì)農(nóng)業(yè)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐和信貸支持，提高土地流轉(zhuǎn)效率。為確保農(nóng)民利益，政府要把好“申請(qǐng)關(guān)、合同關(guān)、登記關(guān)”，切實(shí)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)部門統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)合同力度，真正代表農(nóng)民利益，及時(shí)調(diào)處合同糾紛。

3.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。相關(guān)農(nóng)業(yè)部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)，通過不斷規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)程序和合同管理，積極培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步探索出一套完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法，有力地推動(dòng)農(nóng)村土地在“依法、自愿、有償”的原則下有序流轉(zhuǎn)。吉安市新干縣為創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索出“返租倒包”、“公司+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，不斷壯大特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)面積，將特色種養(yǎng)業(yè)打造成規(guī)范化、集約化、科學(xué)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)板塊。目前，該縣蔬菜、果業(yè)、牲畜養(yǎng)殖、水產(chǎn)品等基地已達(dá)6萬(wàn)余畝規(guī)模。

4.探索解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)途徑。吉安市農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富，鄉(xiāng)村總戶數(shù)為903443萬(wàn)戶，鄉(xiāng)村總?cè)丝谶_(dá)3745884萬(wàn)人。隨著政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視和城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)環(huán)境的改善，農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移進(jìn)一步加快。盡管如此，吉安市直至2006年仍有62.17%的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)抓住發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的契機(jī)，提高本地小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展能力，以便就近吸納更多的勞動(dòng)力;加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力;政府還要克服政策和制度障礙，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，制定能夠促進(jìn)農(nóng)民工生存職業(yè)市民化、社會(huì)身份市民化、自身素質(zhì)市民化和意識(shí)行為市民化的措施。農(nóng)民工只有在城市安居就業(yè)，國(guó)家才能安定和可持續(xù)發(fā)展。

5.完善社會(huì)保障體系。改革開放以后，我國(guó)不斷制定和完善各種基本的社會(huì)保障制度。但社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍小，目前政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)救助主要是面向城市人口，大量的農(nóng)村人口得到的保障很少，相當(dāng)一部分農(nóng)村人口甚至沒有任何保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度緩慢與農(nóng)民生活的無保障狀態(tài)有很大的關(guān)系，因?yàn)闊o法預(yù)期今后的生活，所以土地成為保障生活的重要來源。為了保障農(nóng)民的生活，解決農(nóng)民的后顧之憂，政府逐步健全農(nóng)民醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度。逐步實(shí)現(xiàn)從以土地為主的保障方式向以社會(huì)為主、土地為輔的保障方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民平等的社會(huì)保障體系。

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