電子政務條件下文檔一體化管理初探

摘要：電子政務的管理體制、管理模式和觀念提供給文檔一體化研究一些極其有價值的思考，并且推動了文檔一體化的實踐。本文探討了電子政務環境下文檔一體化管理的必然性和可行性，以及文檔一體化管理應該注意的問題以及可取的模式。

關鍵詞：電子政務 文檔一體化

[中圖分類號]：TP37 文獻標識號：A [文章編號]：1002-2139(2010)-12-0254-02

一、電子政務以及文檔一體化管理概述

1、電子政務概念

電子政務作為電子信息技術與管理的有機結合，成為當代信息化的最重要的領域之一。所謂電子政務，就是應用現代信息和通信技術，將管理和服務通過網絡技術進行集成，在互聯網上實現組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

2、文檔一體化管理的涵義

文件管理與檔案管理是密切相關的。首先，文件管理是檔案管理的前提。因為檔案是由文件轉化而來，因此文件的質量直接決定著檔案的質量，文件管理的好壞也直接決定著管理的效果。其次，檔案管理是文件管理的延伸和發展。文件轉化為檔案并不意味著文件管理的終結，相反，檔案管理作為文件管理的延伸和發展形式，繼續發揮著重要的作用。第三，文件管理和檔案管理是一個統一的系統工程。第四，檔案部門的人員的參與，是文件管理質量的重要保證。這可以使機關的現行文件在進入檔案館之前得到檔案部門和人員的有效控制，確保文件管理的質量，為檔案管理奠定良好的基礎。第五，文件管理人員與檔案管理人員之間也存在相互依存和相互促進的關系。文件管理人員與檔案管理人員只有通過密切配合，才能使文件管理更加完善、更富于成效，進而使后來的檔案管理更加合理有效。文檔一體化管理就是以文件生命周期等理論為依據，借助計算機及網絡技術，從系統論的角度出發，對文書工作和檔案管理工作進行系統的籌劃和科學的管理，使之實現系統化和規范化，從而發揮各自以及總體的最大效能，確保從機關現行文件直至館藏檔案管理的高效和優化。

文件、檔案一體化管理的具體內容包括文件、檔案生成的一體化、管理的一體化和用的一體化。第一，文件、檔案生成的一體化是指在文件最初生成階段，對電子文件而言意味著在管系統設計階段，就應當預先樹立起檔案管理的意識，確保生成的文件符合檔案管理的功需求。第二，文件、檔案管理的一體化是指對文件、檔案的運動流程實施統籌規劃、全面控制和綜合管理，包括管理體制的統一設計、組織機構的統一設置、管理人員的統一配備、管理制的統一制定等。第三，文件、檔案利用的一體化是指對文件和檔案的利用進行合理協調，樹立為社會各界服務的意識，使文件和檔案都能及早并最大限度地發揮作用。

文件、檔案一體化管理的科學指導是系統思維。運用系統思維的角度來考慮，彼此有聯系和區別的文件與檔案是一個更大整體系統的有機組成部分，從文件到檔案存在一個轉化的運動過程，因此文件、檔案一體化管理完全符合系統思維的要求。

文件、檔案一體化管理的技術保障是以計算機技術和網絡技術為代表的信息技術。計算機技術可以簡化文件和檔案管理的工作程序，而且可以提高文件、檔案管理的工效率：網絡技術更加有利于文件、檔案管理的一體化，使文件、檔案的運轉、傳遞、處理和用更加方便快捷。

二、電子政務是文檔一體化實現的有利環境

1.電子政務的管理體制與文檔一體化

電子政務借助于信息與通訊技術使各部門在互聯網上實現了統一、開放、交互式辦公，它為文檔一體化管理創造了體制L的可能性。在理論上，文檔一體化的必然性和必要性早已被中外檔案學者們進行過反復論證。我國和西方的檔案學者通過長期的觀察和研究所提出的文件運動規律理論或“文件生命周期理論”盡管各自表述不盡相同，但是都揭示出了一個事實，即文件的運動在行政活動規律的作用下分為幾個階段。所謂“文件”和“檔案”是上述不同階段的表現形式，以及相應形成了各自的管理格局。過去，文件和檔案管理研究的基點放在兩者的區別上，注重各自環節的完整性和獨立性。隨著外部環境的變化，管理經驗的積淀和理論研究的深入，現在人們更多地從兩者的聯系中探討文件與檔案管理的改革問題，由此，文檔一體化成為改革思路中的主流設計思想。

文檔一體化管理的目的是按照文件生成、運行規律，統一、嚴密、高效地組織文件各個階段的管理工作。它主要涉及兩方面的內容：其一，過程統一，即文件、檔案管理流程的整合：其二，體制合一，即文件、檔案工作的統一管理。其中過程統一要以體制改革為先導，這兩個方面內容的實現既需要相應的條件，又相互作用。近十幾年來現代信息與通信技術對文件、檔案工作手段改造的過程，越來越明顯地表現出文件信息在文件管理系統和檔案管理系統中可以跨越時空界限進行互遞的特性。從單位內部辦公自動化的實現，到跨部門、系統、地區電子政務平臺的搭建，現在，文檔一體化已經擁有了十分可靠的技術依托。然而，傳統的行政管理架構卻極大地制約著文檔一體化實現的步伐。原有的行政信息運行環境未加改變，致使先進的技術手段和裝備不得不在傳統的工作體制下作業。因此，當文檔一體化在技術上具備了實現的條件后，就如同生產力的變化要求生產關系進行調整一樣，必然對管理體制提出更為強烈的變革要求。然而由于文件、檔案管理體制是整個行政管理框架之下的內容，因此它的變革必須在行政管理框架變革的基礎上才能實現。

電子政務不僅僅是用現代信息與通信技術建造的構與工作方式的改造，具備了文檔一體化所要求的體制條件。過去之所以文書、檔案工作者在文檔一體化問題上苦于體制不暢，卻又缺少良策，其實，根本原因在于文書、檔案工作的體制環境。電子政務所引發的體制創新應該成為解決文件、檔案工作統一管理的一把鑰匙。

2.電子政務的管理模式與文檔一體化

傳統的文件和檔案管理各具一套獨立的管理流程，兩個管理流程執行各自主管機關制訂的制度和標準，兩個流程之間依靠文件實體的交接轉移構成業務銜接，依靠兩個管理部門和人員的工作協調形成相互的業務呼應和關照。基于此種模式而存在的問題，首先是兩者銜接中的程序斷層造成檔案工作人員長期以來不得不進行“分內”的業務指導，將手臂延伸到文件管理領域“指手劃腳”；其二是兩項工作中相同或相似的環節由于分治而不得不重復操作，甚至一項工作還要為另一項工作糾錯，這一點在檔案管理中尤為突出；其三是即使如此，也還避免不了結構或技術上的縫隙，如“賬外文件”現象、公務信息丟失現象、文件價值鑒定矛盾現象等。

由電子政務所造就的新型信息交流體制，為文件與檔案的統一管理搭建了一個共同的平臺。這個平臺所創造的公務信息的運作模式包括四個層面：一是來自各類信源的公務信息進入統一的信息處理系統：二是信息處理程序的整體化；三是信息的利用通過使用權限界定；四是通過建立統一的信息基地分類、分級存儲信息。簡而言之是：信道一體、管理集成、整體運作、資源優化的管理模式。這種模式的建立并不是基于某一種信息形式的需要，而是通盤考慮所有公務信息，甚至是與公務活動有關的信息的運行與處理的需要。因此，在這個運行模式中，文件與檔案的一體化不僅勢在必行，而且勢所必然。

3.電子政務的管理觀念與文檔一體化

電子政務作為現代化辦公與服務的一種方式，它既是一個使政府部門高度集結的辦事系統，又是一個使各種公務信息高度集成的信息交流系統。從某種意義上講，在電子政務系統中處理事務與處理信息的那種目的與手段之間結成了前所未有的水乳交融關系，與傳統機關由于職能分工和地理分布而構成的異地、分散處理政務方式所決定的組織傳播模式形成了鮮明的對照。重組、整合、優化、高效是電子政務系統建立的指導原則，由此，它極大地沖擊了傳統意義上部門之間既界限分明又分工合作的觀念，建立了全程設計、優化流程、協同管理的觀念。

三、電子政務條件下實踐文檔一體化需要的條件以及模式的選擇

1.文檔一體化實踐的條件

電子政務環境為文檔一體化創造了得天獨厚的條件。如何發揮網絡的優勢，實現檔案部門與文書部門的一體化，可以從以下幾個方面著手：

(1)采用通用的文檔一體化的管理軟件。從目前情況看，辦公軟件系統與檔案系統不兼容、各自為陣的現象比較突出，這樣就給實行文檔一體化制造了很多的障礙。

(2)建設暢通的網絡通道。計算機網絡技術的廣泛應用打破了檔案管理傳統的工作流程，改變了計算機在檔案管理工作中長期處于單機運行，條目管理，以計算機先進技術模擬傳統檔案管理的模式，使檔案工作有了一個飛躍。如今電子政務內網已經成為政府信息交通的主干線，由于各種原因，文書部門和檔案部門在網絡中處于不同的位置，有的甚至是實行物理隔離的，這無疑限制了文檔一體化的進行。充分地打通文書與檔案部門之間網絡的通道，是高效地實現文檔一體化的關鍵。

(3)要盡快統一文件與檔案下作的業務規范和標識，這是文檔一體化實施的關鍵。一方面要對各自領域內原有的業務規范，標準按照統一的門徑進行修改，尤其是對過去兩者的規定不協調，甚至相互沖突、矛盾的規范性文件進行重點修改；另一方面要會同有關部門加緊制訂適合文件與檔案工作通用的業務規范與標準。

2.實行文檔一體化管理模式的選擇

電子文件和電子檔案的出現呼喚新的文檔工作模式，實行文檔一體化有適時的契機。所謂電子文件的“全程管理”，就是檔案部門把電子文件從運行保管、維護再到利用的全過程加以控制，從“源頭”提前介入文件的管理工作。“前端控制”是現代文件管理理念的重要內容，它以文件生命周期理論為基礎，把文件從形成到永久保存或銷毀的不同階段看作一個完整的過程，它要求把一切能夠提前進行的、使文件能夠作為檔案進行管理的控制措施，一律提前到文件生命周期的最前端進行。不論是檔案鑒定，還是包括信息整理在內的編目、著錄、標引等檔案管理行為都完全融入文件辦理運行程序之中同時進行。這就是我們要追求的文檔一體化管理，它使“文件”，“檔案”，“文件管理”，“檔案管理”階段再也不能明確區分開來。

國內外文檔一體化管理的模式大致可有以下四種：行政組織模式、立卷協作模式、計算機管理模式和協作配合組織模式。這四種模式雖然各有優缺點，但筆者認為計算機文檔一體化管理模式優于其它3種，該辦法是將檔案管理工作提前介入電子文件的運作與管理，即把規范化管理的觸角延伸到歸檔前電子文件的形成、收集等過程，將電子文件與電子檔案管理統一起來，充分發揮電子文件在計算機網絡中便于檢索、傳遞、利用的特點，對電子文件進行規范化管理a這是一種較為理想的管理方法，但必須是利用文件檔案管理一體化的應用軟件和各種硬件設備建立的檔案信息管理網絡系統來實現。對電子文件歸檔進行前端控制，即整個系統控制著文件的產生、管理與處置。文件將在信息系統內被收集、組織、編目、存儲，隨著網絡技術的發展，將會被逐步推廣。