淺談我國旅游景區(qū)分類管理模式的改革

[摘要]景區(qū)管理模式是指各級行政部門對景區(qū)的建設(shè)、經(jīng)營管理等活動進行限制的行為，我國旅游景區(qū)現(xiàn)行的管理模式已無法滿足社會的要求與景區(qū)發(fā)展的需要。本文通過分析我國景區(qū)所處的制度環(huán)境狀況，提出不同類型景區(qū)可根據(jù)景區(qū)資源的公益性質(zhì)確定資源的使命，然后建立與使命相應(yīng)的資金、管理、經(jīng)營、監(jiān)督機制等，以保證管理手段、管理能力與管理目標相適應(yīng)，同時闡述了加快旅游立法、加強人才培養(yǎng)、增強景區(qū)協(xié)會職能等項保障措施。

[關(guān)鍵詞]旅游景區(qū)分類管理模式

旅游景區(qū)總是在一定的環(huán)境中運行管理的，主要包括制度環(huán)境、市場環(huán)境和技術(shù)環(huán)境等，其中制度環(huán)境是一個國家的社會、政治、經(jīng)濟、文化特征所決定的政府行為在景區(qū)業(yè)中的現(xiàn)實反映，對景區(qū)的發(fā)展和運作模式起著直接的制約作用。制度環(huán)境的變遷主要由經(jīng)濟發(fā)展水平、旅游市場態(tài)勢、市場化和法制化程度等因素構(gòu)成。

一般而言，在市場化和法制化程度較低的國家或地區(qū)，傾向于對景區(qū)實行嚴格管理，管理的方法主要是通過政府行業(yè)部門的微觀規(guī)制手段和相應(yīng)的政令、條例、審批和檢查程序等進行。發(fā)達國家或地區(qū)則傾向于較為寬松的管理，主要通過一般的法律和政府的宏觀調(diào)控政策，輔之以協(xié)會和社會公眾監(jiān)督來進行管理。

圖旅游景區(qū)制度環(huán)境及管理模式

一、我國旅游景區(qū)現(xiàn)行管理模式的不足

政府對景區(qū)業(yè)的微觀規(guī)制主要是指各級行政部門對景區(qū)的建設(shè)、經(jīng)營管理等活動進行限制的行為，即通常所說的景區(qū)管理模式。我國旅游景區(qū)管理存在的不足主要表現(xiàn)在：

1.多頭管理、條塊分割

目前我國旅游景區(qū)分別隸屬多達12個不同的政府部門管理。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政體制，各類風(fēng)景名勝資源和文物資源分別歸建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、宗教、水利、地質(zhì)、旅游等部門行使管理權(quán)，并按其價值大小和地域范圍劃分為國家級、省級、市縣級，分別由各級相關(guān)行政主管部門管理。

一個景區(qū)內(nèi)往往有多個部門實施管理職責(zé)，如旅游部門，專門負責(zé)景區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)、服務(wù)設(shè)施、組團參觀和賓館評級等；風(fēng)景管理局，隸屬于城建部門，專門負責(zé)景區(qū)內(nèi)的山水林木自然景觀管理及整體規(guī)劃的審批和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；文物局，隸屬于文化部門，專門負責(zé)景區(qū)內(nèi)所有的出家人的管理、待遇和政策等；地方政府，負責(zé)景區(qū)內(nèi)的治安、物價、村鎮(zhèn)管理等；各權(quán)利主體都在各自的權(quán)利范圍內(nèi)行使其管理權(quán)。表面上看，各部門都有各自的管理權(quán)限和管理范圍，分工合作，實質(zhì)上因其作用對象同處一個景區(qū)內(nèi)，人為分割在實踐中造成了效率缺乏。各個部門在本位意識驅(qū)動下，推諉或爭利的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.政企不分、機制落后

許多景區(qū)尤其是風(fēng)景名勝區(qū)及文物景區(qū)，由于條塊分割和政、企、事不分，政府機關(guān)的衙門作用與舊國營企業(yè)的各種弊端兼而有之。在經(jīng)營接待上基本是等客上門，很少主動宣傳；在經(jīng)濟收支上，對大多數(shù)重點景區(qū)實行事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營，要求景區(qū)自收自支，并擔(dān)負扶助地方經(jīng)濟的職責(zé)。在組織人事上，機構(gòu)臃腫，冗員較多，機制落后。這種管理模式導(dǎo)致了眾多旅游景區(qū)一方面是資源的閑置和浪費，另一方面是景區(qū)開發(fā)的無序、低效甚至破壞。一些社會公益性較強的景區(qū)由于財力投入不足，不能嚴格按照政策向公眾開放，仍作為經(jīng)營性企業(yè)來運作管理。

3.經(jīng)濟效益第一，過度開發(fā)嚴重

一些地方政府把景區(qū)作為經(jīng)濟資源，盲目通過發(fā)展旅游來拉動地方經(jīng)濟的發(fā)展。景區(qū)開發(fā)被地方經(jīng)濟發(fā)展拖著跑，不斷去找新的盈利點，以保證不斷向地方“輸血”，而把資源的保護放在其次，甚至以破壞資源為代價換取短期的經(jīng)濟效益。部分景區(qū)（包括世界遺產(chǎn)景區(qū)）的收入被用于補充地方財政收入，如北京八達嶺景區(qū)門票收入的４０％上繳延慶縣財政、十三陵景區(qū)門票收入的３０％需上繳昌平區(qū)財政。同時景區(qū)管理機構(gòu)趨于企業(yè)化，管理者把追求盈利，而不是把保護公共資源當(dāng)成主要目標。武當(dāng)山建福宮火災(zāi)就是因為管理部門將其出租給武校當(dāng)校舍，而又疏于監(jiān)管造成的。景區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中有城市化現(xiàn)象。

二、我國旅游景區(qū)分類管理的主要模式

由于景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓使得一些地方吸納了資金，促進了景區(qū)的開發(fā)，從而帶動了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，所以景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓如今已成潮流。另一方面景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的諸如過度建設(shè)、環(huán)境污染以及國有資產(chǎn)流失等問題也遭到建設(shè)部門、文物部門和相關(guān)專家的反對，并導(dǎo)致一些國家重點景區(qū)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓計劃流產(chǎn)。爭論的焦點主要集中在景區(qū)經(jīng)營公司是否可以上市、景區(qū)是否可以“兩/三/四權(quán)分離”、是否可以借鑒西方國家公園管理體制、政府的力量是否應(yīng)該加強等方面。

其實，景區(qū)不可能采用某種通用的管理模式，不同類型景區(qū)可采用不同的管理方法。應(yīng)該根據(jù)景區(qū)資源的公益性質(zhì)確定資源的使命，然后建立與使命相應(yīng)的資金、管理、經(jīng)營、監(jiān)督機制等，以保證管理手段、管理能力與管理目標相適應(yīng)。如縣級以下的景區(qū)可在政府的規(guī)劃和監(jiān)督下，交與企業(yè)經(jīng)營，而對省級以上的景區(qū)如世界遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)等景區(qū)的管理可以借鑒國外景區(qū)管理的先進經(jīng)驗，如美國、韓國等，成立國家公園管理局，對景區(qū)進行專門管理。國家公園管理局管理的景區(qū)，以對資源的保護和資源的社會公益性為管理重點。韓國國家公園的預(yù)算分為自行預(yù)算和國家勞務(wù)事業(yè)費兩部分，國家公園的入園門票收入及各種設(shè)施、經(jīng)營收入及部分政府捐助都屬于自行收入，主要用于人員工資、津貼、福利費和公園管理日常開支；公園的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維修主要由國家負責(zé)。

表1 中、美自然文化遺產(chǎn)管理模式比較 中國美國

名稱自然保護區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)、自然狀態(tài)下不可移動的文物、歷史文化名城等八大類 國家公園、國家森林、國家野生動植物保護區(qū)、國土資源保護區(qū)、某些博物館等五大類

所有權(quán)名義上的國家所有，實際為部門和地方所有制。但相當(dāng)數(shù)量的遺產(chǎn)管理機構(gòu)并不掌握遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)（如土地權(quán)、林權(quán)等）而只有對資源的部分管理權(quán) 大多數(shù)為聯(lián)邦政府直接掌握產(chǎn)權(quán)并全權(quán)委托給遺產(chǎn)管理機構(gòu)，少量為自治團體、企業(yè)和個人所有

規(guī)劃體系按部門管理，在部門內(nèi)部進行評審 內(nèi)務(wù)部國家公園管理局丹佛規(guī)劃中心統(tǒng)一編制總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃和單體設(shè)計，規(guī)劃成果完成以后普遍征詢公眾意見

資金機制 以地方財政撥款和地方經(jīng)營籌資為主 國家公園的建設(shè)運行經(jīng)費進入聯(lián)邦政府財政經(jīng)常性預(yù)算，其他遺產(chǎn)為分級所有、分級出資，同時有大量的社會捐贈資金

管理機制絕大多數(shù)為屬地化管理的事業(yè)單位 垂直管理為主的非營利機構(gòu)，同時有大量的志愿者參與

經(jīng)營機制多數(shù)為政企合一、自收自支；少數(shù)以經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式全盤轉(zhuǎn)移給公司進行市場化經(jīng)營 有限范圍的特許經(jīng)營

監(jiān)督機制地方政府監(jiān)管為主，上級業(yè)務(wù)主管部門為輔 上級主管部門和公眾共同監(jiān)督

*資料來源：蘇楊，美國自然文化遺產(chǎn)管理經(jīng)驗及對我國的啟示，《旅游調(diào)研》，2005年（4）

對于不同景區(qū)的分類管理，國內(nèi)外相關(guān)的研究很多。許多專家都提出了比較中肯的看法。我國旅游景區(qū)可以實施三種主要的分類管理模式：公益型模式、中間型模式和競爭型模式（表2）。

公益型模式適合世界遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護區(qū)等具有世界級或國家級壟斷資源的景區(qū)。這類景區(qū)以資源保護為主要目標，嚴格控制開發(fā)建設(shè)，由政府適當(dāng)撥款并嚴格監(jiān)管。可持續(xù)發(fā)展理論是這類景區(qū)的核心指導(dǎo)理論。

中間型模式適合具有一定的科教功能，但休閑旅游功能占據(jù)主導(dǎo)地位的景區(qū)。這類景區(qū)有一定的公益性，但經(jīng)濟開發(fā)是其保證資源得到有效保護、區(qū)域得到發(fā)展的重要手段。可以采用企業(yè)管理、政府監(jiān)管的方式，同時可以積極引進各種資本參與景區(qū)開發(fā)。

競爭型模式適合一般景區(qū)、主題公園、旅游度假區(qū)等人造為主的、競爭性的景區(qū)。這類景區(qū)以市場開發(fā)為主要目的，核心是通過創(chuàng)造旅游產(chǎn)品滿足游客從而獲利。最關(guān)鍵的就是滿足游客的旅游需求。

表2 旅游景區(qū)分類管理模式比較

管理模式公益型模式中間型模式競爭型模式

資源等級世界級國家級壟斷資源壟斷競爭性資源競爭性資源

典型例證世界遺產(chǎn)城市公園主題公園

主要功能保護與科教功能科教休閑功能旅游休閑功能

利益中心全民中心地方中心游客中心

管理目標資源保護為主保護開發(fā)并重經(jīng)濟開發(fā)為主

指導(dǎo)理論旅游可持續(xù)發(fā)展理論融合理論旅游體驗論

管理性質(zhì)事業(yè)管理為主企業(yè)管理政府監(jiān)督企業(yè)管理

資金運作撥款+特許經(jīng)費+贊助經(jīng)營創(chuàng)收+補貼經(jīng)營創(chuàng)收

三、旅游景區(qū)分級管理模式的保障措施

1.加快旅游立法，加強景區(qū)經(jīng)營管理的法制性規(guī)制

旅游法制建設(shè)的目標是以法制規(guī)制取代經(jīng)濟性規(guī)制。我國景區(qū)目前在經(jīng)營管理方面缺乏明確、統(tǒng)一的法律規(guī)定，經(jīng)營者缺乏法制性約束，應(yīng)制定《景區(qū)管理法》等規(guī)范景區(qū)的經(jīng)營與管理。在《景區(qū)管理法》還沒有制定發(fā)布以前，加強聯(lián)合執(zhí)法是一條可選之路。

2.加強人才培養(yǎng)，推動景區(qū)職業(yè)經(jīng)理人制度的發(fā)展

目前旅游景區(qū)管理人員的素質(zhì)和水平不高，嚴重影響景區(qū)的經(jīng)濟和社會效益，也影響景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。對策是在政府引導(dǎo)下，委托旅游高等院校培養(yǎng)符合景區(qū)管理工作需要的中基層人才，同時加強景區(qū)管理人員的專業(yè)素質(zhì)和技能培養(yǎng)，重點是推行景區(qū)職業(yè)經(jīng)理人制度，建立行業(yè)管理人員的準入與評價制度。

3.增強景區(qū)協(xié)會的職能，建立公開、透明的社會監(jiān)督

景區(qū)管理機構(gòu)需要民間組織在財力、人力上的幫助和在管理上的監(jiān)督。當(dāng)前，政府有關(guān)部門發(fā)展任務(wù)繁重，難免顧此失彼，景區(qū)管理可加強各級景區(qū)協(xié)會的建設(shè)，完善其職能作用，發(fā)揮其專業(yè)組織在協(xié)調(diào)、監(jiān)管、培訓(xùn)、認證等方面的作用。沒有監(jiān)督的權(quán)力容易被濫用，任何的經(jīng)營管理權(quán)都需要公開、透明、嚴格的監(jiān)督。民間監(jiān)督的加強和完善有利于抑制不正當(dāng)競爭和過度開發(fā)等破壞環(huán)境的行為。

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