我國獨立學院運行機制中的主要問題及法律對策研究

所謂獨立學院的運行機制是指：獨立學院為實現其基本職能，與外部環境之間以及其內部各子系統之間相互協調運作的方式。獨立學院的運行機制可劃分為外部運行機制和內部運行機制。外部運行機制指獨立學院與外部環境之間的相互影響、相互制約的運作方式，主要是國家的宏觀監控及政策法規等。內部運行機制指獨立學院作為一個獨立的有機系統，各個內部要素間相互作用的方式。

獨立學院運行機制的特征

作為市場經濟條件下高等教育改革與創新的產物，對獨立學院而言，其運行機制的新穎之處在于：“依托母體、獨立運行、民辦機制”。

1、起點高

目前全國322所獨立學院中，絕大多數是在母體高校的直接支持下而創建的，它們采用“高位嫁接”的形式，依托母體高校的教育品牌、教學資源、技術優勢等優質的教育資源，實現了跨越式的發展，辦學伊始就面向社會招收全日制本科生，得到了家長及考生的青睞。此外，社會力量的巨資投入，為獨立學院的辦學提供了有利的保障。如此優勢互補的高起點辦學，必定為獨立學院的發展帶來顯著成績。

2、自主性強

“自主性”是獨立學院作為一個法人社會機構其獨立辦學主體地位的反映。教育部26號令明確指出：獨立學院的發展應擁有更多的辦學自主權，重點突出一個“獨”字，做到具有獨立的校園和基本辦學設施、實施相對獨立的教學組織和管理、獨立進行招生、獨立頒發學歷證書、獨立進行財務核算、具有獨立法人資格、能獨立承擔民事責任。并要在這些基本的辦學權利的基礎上，努力構建有別于國有高校，體現民有、民辦、民營、民管的全新的運行機制模式上積極探索，大膽創新。逐步在自我規范、自我約束中形成自己的特色與風格，爭取盡可能大和多的相對獨立性。

3、機制新

《若干意見》規定獨立學院要以新的機制、新的模式辦學。這種投資一體制一機制三位一體的創新，實現了公辦高校品牌與社會資金資源的有機結合，不但積極促進了我國高等教育資源特別是優質資源迅速、有效地擴大，而且加快了高等教育大眾化、現代化的進程，可謂一舉多得。如此新的管理體制和新的辦學模式，受傳統高校中歷史和現實包袱的影響小，非常適合進行各種高校改革。靈活的機制使獨立學院能夠及時把握市場脈搏，從而進行準確的辦學定位，制定出科學的發展戰略。

獨立學院運行機制中存在的問題

1、政府宏觀調控滯后。在《若干意見》中，教育部提出“積極發展、規范管理、改革創新”的管理原則。可見，政府對獨立學院的宏觀調控偏向于發展過程中的管理與創新，更側重于“發展”中的“規范”。由此產生了“是在規范中發展。還是在發展中規范”的矛盾。事實上，獨立學院作為一種新生事物，如果能在其初始階段針對某些缺陷加以指導與控制，將會產生更為積極的意義。《民辦教育促進法》中有關合理回報的模糊性規定和政府監管體制的缺位，如果不及時明晰，很可能造成社會對辦獨立學院具有高回報率的認識誤區，導致投資者過度追求經濟利益，給高等教育帶來無可挽回的損失。

2、法律制度不健全。獨立學院的發展需要一個良好的外部環境，良好的外部環境需要法律作保障。與獨立學院蓬勃發展的良好勢頭相比較，獨立學院的法律法規建設明顯滯后。目前，我國教育法已自成體系，然而直接針對獨立學院制定的法律仍為空白，這與獨立學院在高等教育領域的貢獻顯然不相對稱。雖然主管部門倡導按照《民辦教育促進法》及《民辦教育促進法實施條例》全面落實對獨立學院的各項鼓勵和扶持政策，切實保護獨立學院及其舉辦者的合法權益，但是由于獨立學院的特殊性，造成《促進法》及其實施條例在規范獨立學院辦學過程中針對性不強。而《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》和《獨立學院設置與管理辦法》嚴格地說又不具有法律效力，同時也缺乏規范性和可操作性，使獨立學院的辦學者處在非常尷尬的法律真空地帶。

3、管理模式有待改善。按照《獨立學院設置與管理辦法》規定，“獨立學院設立理事會或者董事會，作為獨立學院的決策機構。”雖然這是一種很有實效的管理體制，但將其應用于教育領域的時間還很短，因此獨立學院的董事會制度大部分不健全，存在許多需要改善的地方。例如：董事會的缺乏，不少獨立學院至今尚未建立董事會，學院管理與運行基本上沿用公辦高校的辦法；董事會人員組成不符合有關法規要求，投資方在董事會中占有絕對優勢，影響整體教學工作的正常開展：董事會職能脫位，很多獨立學院盡管建立了董事會，但是沒能按照董事會的模式正常運轉，形同虛設，無法對學院進行約束、監督和管理；董事會職權越位，部分投資者通過控制董事會越權行使職能，將決策機構變成日常管理機構，甚至用違反教育規律的企業管理辦法來管理學校，當投資方利益與學校利益發生沖突時，做出的決策往往不利于學校自身的建設和發展，嚴重影響學校的長遠發展。

4、師資隊伍結構不合理。對于獨立學院來說，其自身的師資隊伍存在特殊性。《若干意見》規定“申請者要對獨立學院的教學負責，保證辦學質量。申請者要充分發揮校本部的智力、人才資源優勢，切實加強獨立學院的教師隊伍和管理隊伍建設”。這就決定了獨立學院的師資隊伍是由兩部分構成的：一是專職教師隊伍，二是兼職教師隊伍。如果兩者的比例結構達不到最優，則會造成結構比例失調。再者，由于獨立學院的培養目標是高級應用型人才，更應注重對學生的動手能力和實際操作能力的培養，故學校在建設師資隊伍時還必須考慮從企事業單位吸納一批具有高級專業知識的優秀人才，如高級工程師、高級記者等。只有使專職教師和兼職教師、研究性教師和實踐型教師達到理想比例，才能從根本上保證獨立學院的生命線——教學質量。

5、專業設置不合理。獨立學院在很大程度上是依托母校的資源優勢起步的，這就注定其在沒有能力開設新的學科專業的狀況下，只能簡單拷貝母體高校的學科專業設置，以求獨立學院能夠盡快運行。盲目照搬母體高校的學科專業設置和教學計劃，不僅會造成教育資源的浪費，還會給學生未來的就業留下隱患，容易造成結構性失業；從長遠來看，這種專業設置方向的趨同性，也不利于獨立學院走上學科和專業開拓創新的道路，將直接影響“以特色求發展”辦學理念的實現，這是其一。其二，獨立學院缺乏對人才市場的專門預測和分析，導致普遍追求市場急需的熱門專業，從而導致獨立學院的專業設置過于單調，很少學院有自身的特色專業，或者說是品牌專業。這種結構單一，沒有特色的獨立學院在市場競爭中很容易被淘汰掉，不可能獲得長足而穩定的發展。

6、課程建設不同步。因為培養目標為應用型，其課程和教材建設標準要有別于普通高校。獨立學院對母體高校的依賴性，導致很多學校只是簡單的復制母校的課程和教材體系，在課程設置和培養方案上一般都沿用校本部相同專業的培養方案，而忽視自己的不同定位。課程體系上實踐教學所占比例很小；專業課教材固定陳舊，教學內容過于死板，缺乏針對性和職業適應性的統一，不能緊跟時代步伐及時更新教材教學內容，使學生專業面的拓寬受到限制，滿足不了社會和企業實際工作崗位的需要，直接影響獨立學院的品牌形象。因此，主管部門有必要制定詳細法律政策，要求獨立學院根據實際，建立起自身的課程教材體系，培養高質量的優秀畢業生。

獨立學院運行機制中出現的問題需要法律規范

整體看來，獨立學院的管理和運作仍沒有走上健康有序的發展軌道。獨立學院的雙重性，導致對其管理極為復雜，政策性強，尤其是各省教育職能部門，承擔著大量的管理工作，但大都沒有專設的職能部門。這就使得政府對獨立學院監管存在較大盲區，造成獨立學院管理體制及運作機制的缺陷，導致管理機構的不作為，嚴重阻礙獨立學院的發展。為促進獨立學院的進一步發展，規范獨立學院辦學者和管理者的行為，很有必要加快立法進程，以法律的形式確立獨立學院的地位，保護舉辦者、學校、師生的合法權益，確立獨立學院各種行為主體的權利和義務，使獨立學院的有關政策系統化、規范化、法律化。

1、修改、整合現有的獨立學院政策法規

由于規范獨立學院辦學的法律、法規建設未臻完善，獨立學院在辦學過程中出現與我國現行的《教育法》、《民辦教育促進法》等相關法律、法規相沖突或矛盾的現象，甚至辦學機制和模式呈現出“魚龍混雜”的復雜局面就不足為怪。對待此問題，我們絕不能視而不見，任其發展，而是應該給予足夠的重視，使法律建設的步伐緊跟時代發展。因此，根據人民群眾的教育需求，我們需要不斷地對現有的法律進行修改、整合，對不再適應時代與社會發展需要的相關法律、法規進行必要的修改和調整，而且有必要在相關法規中增補獨立學院的章節或條款。

2、根據教育法制定專門針對獨立學院的法律法規

獨立學院當然受《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等法的約束。但鑒于獨立學院內在的獨特性，教育法律體系中這些已有的法律法規在對獨立學院進行調控時，缺乏針對性。我們要加快專門針對獨立學院法律的制定，在法律層面將獨立學院的責、權、利明確化．用法律規范獨立學院的管理體制，為獨立學院的發展提供保障。

3、保障獨立學院法律法規的有力執行

既然強調依法辦學，則法治原則便應成為全部辦學活動的最高原則。法治原則要求學校辦學活動的全過程和全方面都要納入到法治軌道，按照有關法律和具有法律效力的文件規定行事，接受法律的監督。獨立學院依法辦學的法治，并不是抽象或者全面的法泊，而是針對獨立學院的特點而制定的，符合獨立學院實際情況的法治。這種特點鮮明的專門法律，即使做到獨立學院的辦學活動有法可依，也只是完成了依法治校的第一步。有法必依、執法必嚴，相對于有法可依來說同等重要。這就要求在制定獨立學院的專門法律時，有必要對相應的法律責任一并做出規定。對玩忽職守、徇私枉法、濫用職權的行為給予嚴厲打擊，以確保獨立學院法律法規的有效、有力執行。此外。要不斷完善相關的配套立法，制定法律的實施細則，尤其要注重立法中的程序規則和權利救濟，加強程序法的可行性和實體法的公正性。