城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)實施特許經(jīng)營若干問題的分析

摘要:本文結(jié)合東營燃氣行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和特點，分析了當前存在的為題，并提出了城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)實行特許經(jīng)營的對策。

關鍵詞:燃氣行業(yè) 特許經(jīng)營 城鎮(zhèn)化

建設部頒發(fā)了《關于加快市政公用行業(yè)市場化的意見》，在業(yè)內(nèi)乃至社會各界引起了強烈反響。全國各地都把加快市政公用行業(yè)市場化改革作為工作的重點。對于東營地區(qū)，我們結(jié)合城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的特點，就城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)實施特許經(jīng)營的有關問題進行了調(diào)研。

一、東營燃氣行業(yè)具有廣闊的發(fā)展前景

隨著我國城鎮(zhèn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的實施和城鎮(zhèn)居民生活水平的提高，城鎮(zhèn)燃氣事業(yè)得到了快速發(fā)展。東營市城鎮(zhèn)燃氣已經(jīng)成為城鎮(zhèn)的重要基礎設施之一，特別是2001年東城實施天然氣工程為標志，揭示了東營城鎮(zhèn)燃氣的發(fā)展進入了大規(guī)模利用天然氣的時代。東營城鎮(zhèn)燃氣具有廣闊的發(fā)展空間，市場前景良好。(一)城鎮(zhèn)化水平提升，要求城鎮(zhèn)燃氣大力發(fā)展。

21世紀頭二十年是我國全面建設小康社會，經(jīng)濟建設更加發(fā)展的時期，也是我國城鎮(zhèn)化水平快速推進的重要時期。在這期間，國家把發(fā)展黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟列入了“十一五”規(guī)劃，山東省確定以東營為主戰(zhàn)場，全面實施黃河三角洲開發(fā)戰(zhàn)略，打造山東新的經(jīng)濟發(fā)展隆起帶。作為黃河三角洲的中心城市，東營市的發(fā)展正面臨重大歷史機遇，因此東營市燃氣等城鎮(zhèn)基礎設施需求量很大，由于城鎮(zhèn)燃氣必將適應城鎮(zhèn)化水平的提升，因此會有一個大的發(fā)展。

(二)西氣東輸工程的實施，需要加快城鎮(zhèn)燃氣的發(fā)展。

目前我國西氣東輸工程已經(jīng)全面實施，全國各地都在發(fā)展天然氣利用配套工程。由于勝利油田的天然氣產(chǎn)氣量不能滿足整個東營地區(qū)未來的發(fā)展需求。可以說，東營地區(qū)利用西氣東輸天然氣勢在必行，正處于一個新的大發(fā)展時期。

(三)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設，要求提高城鎮(zhèn)燃氣普及率。

在現(xiàn)代化建設中，我國把生態(tài)環(huán)境建設作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中城鎮(zhèn)建設的重要內(nèi)容。城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設涉及方方面面。其中大氣環(huán)境就與城鎮(zhèn)能源結(jié)構(gòu)相關。城鎮(zhèn)燃氣屬于清潔能源，對于改善城鎮(zhèn)大氣環(huán)境有著積極的意義。但目前我國城鎮(zhèn)能源中煤炭仍然占60%的比重，城鎮(zhèn)燃氣的普及率不高。因此進一步提高城鎮(zhèn)燃氣的普及率是“十二五”期間乃至今后更長時間內(nèi)政府工作的重要任務。這也為城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)提供了很好的發(fā)展機遇。

二、堅持市場化改革是發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣的必由之路

城鎮(zhèn)燃氣建設，尤其是利用天然氣工程建設的一個特點是投資規(guī)模比較大。我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)面對城鎮(zhèn)燃氣大發(fā)展，存在兩大難題。一是建設資金缺口比較大。據(jù)測算，如果按照傳統(tǒng)辦法籌集資金，即政府財政投入、城鎮(zhèn)維護費只能解決總投資的20%左右，其余80%的資金必須依靠社會資金和銀行貸款來解決。一是行業(yè)改革相對滯后，劃域而治的管理體系還沒有完全打破。國有燃氣企業(yè)缺乏活力，目前狀況不適應城鎮(zhèn)大發(fā)展的要求。要解決這兩個難題必須實行市場化改革。建設城鎮(zhèn)燃氣設施并向社會提供燃氣產(chǎn)品服務是城鎮(zhèn)政府的責任和義務。但這并不意味著只有政府出資建設才是唯一的出路。也應該運用市場機制來解決資金不足的問題。其辦法就是運用特許經(jīng)營的方式公開向社會招標，擇優(yōu)選擇城鎮(zhèn)燃氣設施建設和經(jīng)營的主體。政府即按照特許經(jīng)營協(xié)議，允許企業(yè)通過政府核定的價格收取經(jīng)營所得，以獲得回報。這樣項目建設所需資金，項目建設者與經(jīng)營完全由企業(yè)負責，政府則按照協(xié)議進行監(jiān)管。因此可以說，特許經(jīng)營的方式是這種完全按照市場機制的運作方式，既發(fā)揮了企業(yè)追求利益的積極性，又解決了政府管理體制改革中遇到的一些問題方向，是一個好辦法，也是發(fā)展我國城鎮(zhèn)燃氣的必由之路。

三、實施特許經(jīng)營必須開拓創(chuàng)新，深化城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的改革

我國城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)在前些年發(fā)展很快，為改善城鎮(zhèn)環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，發(fā)展經(jīng)濟作出了巨大貢獻。在改革中，城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)已基本上形成了政企分開的局面，涌現(xiàn)了一批公司化經(jīng)營和市場化運作水平較高的企業(yè)。但從總體上說，由于我們很多城鎮(zhèn)燃氣起步時，沿用了計劃經(jīng)濟條件下的傳統(tǒng)辦法，各自成立各自的公司，一城市一個公司劃地而治，建設由政府投資，干部由政府任命，虧損由政府承擔，致使這些企業(yè)缺乏市場競爭的壓力。在城鎮(zhèn)天然氣大發(fā)展中，這些企業(yè)中少有企業(yè)能真正有能力，去開拓市場，擴大自己的經(jīng)營領域。前面已經(jīng)介紹過，國家已經(jīng)明確了兩項重大政策。一是鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與城鎮(zhèn)燃氣建設;二是允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城鎮(zhèn)燃氣經(jīng)營。也就是說政府已全面開放城鎮(zhèn)燃氣市場，在相同的市場準入條件下，將通過要適應過去公開招標方式，擇優(yōu)選擇城鎮(zhèn)燃氣建設和經(jīng)營單位。

四、燃氣企業(yè)在特許經(jīng)營中要認真研究的幾個問題

(一)政府與燃氣企業(yè)的關系問題

政府是授權方，企業(yè)是被授權方，兩者之間要通過簽定特許經(jīng)營協(xié)議，建立一種持久的合作伙伴關系。所簽定的協(xié)議條文將則成為雙方履行協(xié)議的行為準則，而這種協(xié)議的條文要比一般的工程合同的供貨契約復雜得多。因為企業(yè)不能指望協(xié)議一生效，就能盈得豐厚的利潤，政府要為企業(yè)最終實現(xiàn)合同期的投資回報，提供協(xié)議中承諾的條件。企業(yè)必須按照協(xié)議保證正常、不間斷運轉(zhuǎn)，同時還要適應用戶需求變化，提供優(yōu)質(zhì)服務。承擔相應的財務方面的風險和法律責任。

(二)價格問題

價格問題涉及城鎮(zhèn)居民和燃氣企業(yè)的利益，是一個重要的問題。城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)所要追求的投資回報和利潤，一是取決于市場范圍，一是取決于價格。但城鎮(zhèn)燃氣價格屬于政府定價的范疇。政府定價主要的決定因素是城鎮(zhèn)居民和其他用戶的承受能力，另一個因素是政策性因素，如政府可能要從調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，注重環(huán)境治理的角度，強調(diào)煤改氣，擴大用氣范圍。第三個因素現(xiàn)在一些城鎮(zhèn)在發(fā)展城鎮(zhèn)燃氣中，還執(zhí)行收取初裝費的規(guī)定等等，所以政府與燃氣企業(yè)在簽定特許經(jīng)營協(xié)議時，對價格問題要進行充分的討論，要充分考慮城鎮(zhèn)燃氣項目收支平衡，使價格定在比較合理的范圍。

(三)協(xié)議中明確特許經(jīng)營期問題

從概念上說，特許經(jīng)營期間問題也是協(xié)議雙方所要研究確定的一個主要問題。特許經(jīng)營期問題主要取決于燃氣企業(yè)與政府簽定協(xié)議中所要采取的經(jīng)營方式，投資回報期等因素。在我國城鎮(zhèn)利用天然氣工程中，授權經(jīng)營的企業(yè)在經(jīng)營過程中是需要不斷投資，才能不斷擴大城鎮(zhèn)供氣范圍，完善城鎮(zhèn)燃氣系統(tǒng)，所以在頭些年，收益較小，因此也必須通過合理確定特許經(jīng)營期限來給予補償。從授權方來說，要考慮被授權方的正常利潤，又要考慮好如何促進被授權者的再投資，可以適當延長特許經(jīng)營期限。