政府采購生了什么“病”

近期。先后有兩則與出格的政府行為有關的報道見諸媒體。第一則報道，國家審計署發現，抽查56個中央部門已報銷的29363張可疑發票中，竟有5170張為虛假發票，列支金額為1.42億元。其中：8個部門本級和34個所屬單位在無真實經濟業務背景的情況下，利用虛假發票套取資金9784.14萬元，主要用于發放職工福利補貼等。如此數額的發票，不可能是大家伙湊起來的，基本可以斷言，這些虛假發票是買來的或代開的。一般而言，代開發票也是要付費的。假發票竟然賣到中央政府的有關部門，并且還被堂而皇之地報銷了。

第二則報道說，一些地方政府“陽光采購”頻頻引發爭議：長沙市工商局辦公大樓空調系統安裝中標價109萬元，可結算價卻高達875萬元，高出8倍還多。長沙市另一個政府采購項目，實際結算價比公示價高出千萬元。在此之前，昆明市有關政府職能部門被曝集體“高價采購”，而長春市政府有關部門購進一臺電腦接近3萬元……本為引入競爭、節省支出的政府采購，不知生了什么“病”?

其實，類似的事實還有很多。重要的問題在于，要把握和運用分析這些事實的一般方法，進而從“治本”的層面逐步解決問題。筆者以為，還是用經濟學行為假設的方法，可能比較切中要害。政府行為，一方面是政府官員的行為，另一方面是政府機構的行為。政府官員的行為是個人行為，同樣適用于亞當·斯密關于個人行為的經濟人假設。也就是說，政府官員的個人行為也在追求自身利益最大化。政府機構的行為是組織行為，這就與組織的定位有關。改府是公共組織，其行為假設(也是組織目標)是公共利益最大化。當然，政府的組織行為并不必然地成為每位政府官員的行為，否則，就不好解釋上述出格行為為什么屢屢發生，就不好解釋為什么政府官員也會貪贓枉法。因此，不能把政府官員視為道德化身，他們和其他老百姓一樣，都是追求自身利益最大化的經濟人。

政府的組織行為——公共利益最大化——決定了它要通過制度(包括薪酬制度、法律制度、獎懲制度等)、教育等手段，激勵和約束每位政府官員的個人行為趨向于公共利益最大化。在日常生活中，老百姓也要求每位政府官員都能夠盡責地代表政府，踐行公共利益最大化。應當承認，這些手段和老百姓的期盼使得一部分政府官員在合法追求個人利益最大化的同時，努力為公共利益最大化做了大量工作。但是，總有一部分政府官員置公共利益于不顧，非法追求自身利益最大化。

這里通常有兩種情形，其一，政府官員個人或少數人徇私舞弊、貪贓枉法。這種情形的特點是，其所在組織基本不知情，其行為明顯是違法犯罪，一旦被查處，就將鋃鐺入獄。其二，政府內某個組織集體徇私舞弊、貪贓枉法。這種集體腐敗的情形，往往是在灰色地帶活動，一方面可能受某種不合理制度條文的保護，另一方面，即使被查處，也會因集體行為，而無法查處具體的責任人，或者只會受到紀律處分，而不追究刑事責任。以上兩起政府的出格行為，就屬于后一種情況。筆者認為，與第一種情形相比，我們現在對第二種情形即集體腐敗的危害性認識不足，處理不力。其實集體腐敗與個人腐敗的性質是一樣的，同樣應當引起足夠的重視，對相關責任人的處理適用同樣的法律和制度。

在分析一些集體腐敗的案例后，可以發現，集體腐敗行為的頻發，往往利用了現行制度的缺陷或漏洞，且處理較輕的現實。因此，加強監管、查處集體腐敗行為的制度和相關法律的建設和執行，就顯得特別重要。

首先，制度建設、法律建設也同樣要有行為假設，就像對政府官員的薪酬制度要考慮激勵，就是明確政府官員也是經濟人的假設，對政府官員的監管、約束，以防止集體腐敗的制度，如政府采購制度，也同樣需要明確政府官員是經濟人的假設。區別是，前者是保證其合法的利益，后者是防止其非法謀取利益。應當說，我們在與此相關的制度建設方面，明確這一行為假設還不夠明朗、不夠堅決。

其次，集體腐敗謀求的是小集團的利益，實質上就是放大的個人利益。如果這里的利益是非法的話，就無所謂是小集團的，還是個人的。從這個意義上說，制度安排對個人腐敗與集體腐敗的監管和處理應當是在同一個框架中加以考慮的。任何對集體腐敗的寬容都是沒有根據的。應當承認，長期以來的反腐敗制度建設主要是集中針對個人腐敗的，而對集體腐敗尚缺乏完善的，針對性較強的制度體系。如果這一判斷成立，那么，在今后一個時期，我們就必須加強這方面的制度建設，以約束和打擊集體腐敗行為。