食品安全監(jiān)管體制的不足與完善

［摘 要］ 2009年6月1日《中華人民共和國(guó)食品安全法》正式實(shí)施，該法秉承了\"從農(nóng)田到餐桌\"的食品安全全程控制理念，實(shí)行了以一個(gè)監(jiān)管部門(mén)為主、其他部門(mén)履行相關(guān)職責(zé)并相互配合的分段監(jiān)管體制，特別是國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的設(shè)立，作為最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)避免監(jiān)管的重疊和漏洞，將起到重要的作用。但筆者認(rèn)為，此種體制設(shè)置還存在某些不足，應(yīng)該進(jìn)一步完善。

［關(guān)鍵詞］ 食品安全 監(jiān)管體制 不足 完善

一、食品安全監(jiān)管體制概述

《食品安全法》第四條、第五條對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制作了總體性規(guī)定，規(guī)定了國(guó)務(wù)院各有關(guān)主管部門(mén)按照各自職責(zé)分工依法行使職權(quán)，對(duì)食品安全分段實(shí)施監(jiān)管的監(jiān)督管理體制。國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作。其中國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管。

二、現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制的不足

1.現(xiàn)有食品安全分段監(jiān)管模式還存在問(wèn)題

最近的一則新聞最能反映問(wèn)題。據(jù)華西都市報(bào)、錢(qián)江晚報(bào)等多家媒體報(bào)道，“烤鴨油泛濫令人吃驚，更令人吃驚的是相關(guān)監(jiān)管部門(mén)推諉扯皮：杭州食品藥品監(jiān)督管理局稱(chēng)沒(méi)有具體市場(chǎng)監(jiān)管職能，建議向工商和衛(wèi)生部門(mén)反映；市衛(wèi)生局監(jiān)督所表示，如果是小攤販?zhǔn)褂每绝営停蛯儆诠ど滩块T(mén)管；而工商局則稱(chēng)，這事歸食品藥品監(jiān)督管理局管。某種意義上說(shuō)，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)不作為、亂作為，正是食品安全問(wèn)題頻發(fā)的最重要緣由。”可以說(shuō)食品安全實(shí)行分段管理，最大的弊端是忽略了各環(huán)節(jié)的自然關(guān)系，以靜態(tài)的眼光割裂食品鏈，造成了監(jiān)管部門(mén)職責(zé)不清。事實(shí)上從食品的生產(chǎn)到流通消費(fèi)，各個(gè)環(huán)節(jié)往往有交叉、甚至反復(fù)。拿烤鴨油來(lái)說(shuō)，烤制過(guò)程中流出垃圾油脂，相當(dāng)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而烤鴨油的使用和銷(xiāo)售又分屬餐飲、流通環(huán)節(jié)。這樣，監(jiān)管就涉及質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門(mén)。正因涉及多個(gè)部門(mén)，所以每個(gè)部門(mén)都認(rèn)為不是自己的監(jiān)管范圍，都可以將皮球踢給別的部門(mén)，從而導(dǎo)致監(jiān)管漏洞。一旦發(fā)生食品安全事故，因涉及多個(gè)監(jiān)管部門(mén)，所以各個(gè)部門(mén)都不必為監(jiān)管不力承擔(dān)責(zé)任，食品安全的責(zé)任追究成了一筆糊涂賬。

2.食品安全委員會(huì)的法律定位問(wèn)題

《食品安全法》第4條規(guī)定，設(shè)置國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。與食品安全監(jiān)督有關(guān)的部門(mén)基本為部級(jí)單位，有了國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以對(duì)各監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，防止發(fā)生安全事件后互相“扯皮”的現(xiàn)象。這一設(shè)置被賦予了極大的希望，但筆者不以為然，因?yàn)閲?guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)定位于“議事協(xié)調(diào)”。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是授權(quán)行政主體，只有在法律授權(quán)的情況下才享有行政職權(quán)。目前，各地建立的食品安全委員會(huì)都只是一個(gè)軟性的臨時(shí)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不享有法律規(guī)定的行政職權(quán)，因此實(shí)踐中協(xié)調(diào)的效果并不好；食品安全委員會(huì)權(quán)限設(shè)置不明確，影響監(jiān)管力度。

三、食品安全監(jiān)管體制的完善

1.完善我國(guó)分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式

食品安全監(jiān)管體制主要有兩種模式，即集中管理模式和分段監(jiān)督管理模式。集中監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn)在于避免了因職能交錯(cuò)造成的管理體系混亂，提高了監(jiān)管工作的效率。如在我國(guó)采用這種模式，即需在現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)外另設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，況且我國(guó)幅員遼闊，行政成本大大提高。所以筆者認(rèn)為，在現(xiàn)時(shí)情況下，我國(guó)采用分段監(jiān)管的食品安全監(jiān)管模式符合目前我國(guó)的國(guó)情，而不應(yīng)一味要求通過(guò)合并建立獨(dú)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)關(guān)來(lái)解決現(xiàn)在在食品安全監(jiān)管方面存在的問(wèn)題，可以對(duì)分段制的監(jiān)管體制進(jìn)行完善，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)就值得我們借鑒。美國(guó)與我國(guó)類(lèi)似，也是多部門(mén)監(jiān)管食品安全，但顯然，美國(guó)的監(jiān)管效果更好。究其原因在于，美國(guó)主要是按照食物的種類(lèi)來(lái)劃分部門(mén)職能，這樣在對(duì)特定食品進(jìn)行監(jiān)管時(shí)實(shí)現(xiàn)了功能上的集中監(jiān)管。比如說(shuō)農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品，由農(nóng)業(yè)部門(mén)一管到底，從農(nóng)田到餐桌，沒(méi)有出現(xiàn)監(jiān)管斷鏈；而我國(guó)主要按照環(huán)節(jié)分段管，所以會(huì)出現(xiàn)脫節(jié)的問(wèn)題。因此，在還不具備建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的條件下，可以建立類(lèi)似美國(guó)的職能劃分機(jī)制來(lái)盡量避免出現(xiàn)的問(wèn)題。

2.加大食品安全委員會(huì)的職權(quán)，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)權(quán)威性

在當(dāng)前監(jiān)管體制尚未厘清之前，完善食品安全委員會(huì)的職責(zé)是改善食品安全監(jiān)管問(wèn)題的關(guān)鍵。首先，強(qiáng)化食品安全委員會(huì)的法律地位。食品安全委員會(huì)必須是一個(gè)剛性的行政主體，享有行政管理的職權(quán)。作為最高的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在整體上對(duì)全國(guó)食品安全工作進(jìn)行全程監(jiān)管，雖不具體參與食品監(jiān)管工作，但是對(duì)其他監(jiān)管部門(mén)具有絕對(duì)的權(quán)威。通過(guò)加強(qiáng)食品安全委員會(huì)協(xié)調(diào)的權(quán)威性，可帶動(dòng)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作，從而向統(tǒng)一機(jī)構(gòu)邁進(jìn)。其次，明確食品安全委員會(huì)的職責(zé)。在《食品安全法》實(shí)施細(xì)則中必須明確規(guī)定食品安全委員會(huì)的職權(quán)范圍。應(yīng)賦予食品安全委員會(huì)直接監(jiān)督管理各監(jiān)管部門(mén)的職能，對(duì)于監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有履行的監(jiān)管職能和監(jiān)管沖突的協(xié)調(diào)，食品安全委員會(huì)可以直接下達(dá)行政命令要求予以履行，徹底改變目前各地食品安全委員會(huì)無(wú)具體實(shí)權(quán)的局面。同時(shí)，法律規(guī)定衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，那么衛(wèi)生部與食品安全委員會(huì)兩者的職能交叉處理，也是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。

學(xué)界普遍認(rèn)為監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管失職、監(jiān)管不力是造成食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一。進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管機(jī)制，并不斷加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，對(duì)于確保消費(fèi)者的餐桌安全具有重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

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[2]陶勇:解讀《食品安全法》安全監(jiān)管體制http://blog.sina.com.cn/s/blog_64897aa10100g99d.html

[3] 肖艷輝 劉 亮:我國(guó)食品安全監(jiān)管體制研究——兼評(píng)我國(guó)《食品安全法》[J]．太平洋學(xué)報(bào)，2009(11)