網(wǎng)絡(luò)化公共行政管理范式探索

［摘 要］ 自韋伯創(chuàng)立官僚制以來，它就作為一種組織結(jié)構(gòu)深入人心，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，人們愈發(fā)發(fā)現(xiàn)官僚制已逐漸落伍。新公共管理作為一種新的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的范式得到人們的大力推崇與認(rèn)可，事實(shí)上，任何理論隨著時(shí)代的發(fā)展都會(huì)逐漸的表現(xiàn)出其滯后性，本文通過論述一種新的網(wǎng)絡(luò)化公共行政組織結(jié)構(gòu)，對(duì)其演變成一種公共行政范式可能性進(jìn)行探索

［關(guān)鍵詞］ 官僚制新公共管理 網(wǎng)絡(luò)化治理

一、官僚制與新公共管理的落伍

1.官僚制的問題

自政治行政二分法創(chuàng)立以來，行政學(xué)就就因官僚制的存在成為一門獨(dú)立學(xué)科。它是一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)行合法統(tǒng)治的組織形態(tài)。官僚制對(duì)于現(xiàn)在的組織制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為了一種重要的組織架構(gòu)。但隨著時(shí)代的發(fā)展，官僚制逐漸演變成了一種效率低下的代名詞，它壓抑了人員的積極性，使得組織毫無生機(jī)和活力。

2.新公共管理的問題

（1）二者都植根于社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)之中。韋伯認(rèn)為等級(jí)森嚴(yán)的層級(jí)結(jié)構(gòu)有助于對(duì)效率的追求和目標(biāo)的掌控，而實(shí)現(xiàn)效率的最好的組織就形式是依靠信息的壟斷和對(duì)職業(yè)全能的壟斷的官僚制。新公共管理所確定的行政方式也是植根于組織與結(jié)構(gòu)之中，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)組織日益社會(huì)化時(shí)，傳統(tǒng)的等級(jí)森嚴(yán)的官僚制滿足不了組織的需要，新公共管理的載體也是建立在官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，并未發(fā)生重大的變化。（2）新公共管理造成了道德約束力的減弱。公共選擇理論認(rèn)為，政府由于本身的缺陷如缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及信息的不完備性會(huì)導(dǎo)致“尋租”行為的存在，傳統(tǒng)的行政模式建立了一套制度和準(zhǔn)則對(duì)組織成員進(jìn)行約束以防貪污腐敗的產(chǎn)生。新公共管理通過引入的簽約合同等私營管理部門的模式，減弱了傳統(tǒng)行政模式的道德約束力，也產(chǎn)生了新的貪污腐敗的問題。由此可見，新公共管理摒棄了傳統(tǒng)行政管理中灌輸倫理標(biāo)準(zhǔn)的做法和原則，雖然強(qiáng)化了內(nèi)在要求，但也弱化了人員的道德約束，成為了滋生腐敗的溫床。

在這種背景下，各種研究范式應(yīng)運(yùn)而生，網(wǎng)絡(luò)化公共行政作為一種適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展的治理方式，逐漸得到人們的重視與認(rèn)可。

二、網(wǎng)絡(luò)化公共行政興起的原因

1.公共政策的受網(wǎng)絡(luò)化特征影響

社會(huì)的治理不是按照專業(yè)來劃分，而是以任務(wù)為中心的。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)所具有的靈活性及穩(wěn)定性，使得原有的主體結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整，或更新要素，或局部調(diào)整，改進(jìn)結(jié)構(gòu)。在主體結(jié)構(gòu)建構(gòu)中，如果結(jié)構(gòu)處于主體可控范圍時(shí)，這種建構(gòu)可以是精心設(shè)計(jì)的、有計(jì)劃組織的；反之，當(dāng)結(jié)構(gòu)處于主體不可控范圍時(shí)，建構(gòu)也不是不可能的。因此網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)更有利于公共政策的制定與研究。

2.“碎片化”治理導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化治理的出現(xiàn)

“碎片化治理”是消極的，不科學(xué)的。傳統(tǒng)的政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時(shí)代要求，命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題，網(wǎng)絡(luò)化治理主要應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì)，如果想要提供高質(zhì)量的服務(wù)，就需要不同的人群和組織結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)化治理由此應(yīng)運(yùn)而生。

三、網(wǎng)絡(luò)化公共行政的概念

沃斯博格－蓋利尼認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)化公共行政不僅以信息系統(tǒng)與管理過程之間的相互運(yùn)作性連結(jié)和水平為特征，而且組織間關(guān)系更具有彈性和適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)一種治理的關(guān)系。

1.公共服務(wù)的參與者

在科層制的組織結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)的參與者僅是政府，政府負(fù)責(zé)公共物品的提供，社會(huì)與公民沒有參與的自主權(quán)，不僅造成政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)的提供難以讓社會(huì)滿意。

新公共管理認(rèn)為公共服務(wù)的提供由原先的政府跨界成為私營部門和非營利性組織，政府可以通過資源外包的方式轉(zhuǎn)移公共服務(wù)從而達(dá)到治理的目的。

網(wǎng)絡(luò)治理語境下的公共服務(wù)打破了單一的治理理論，向多中心治理理論邁進(jìn)，公共物品和公共服務(wù)完全可以由政府與各種非營利性組織合作完成。這是由社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)造成的。

2.公共行動(dòng)的目標(biāo)

新公共管理帶來的治理模式公共行動(dòng)的目標(biāo)是結(jié)果要滿足顧客的要需求，它將政府與公民之間的關(guān)系定義為服務(wù)提供者與顧客之間的關(guān)系。因此，確認(rèn)顧客的需要是制定目標(biāo)的第一步，也是其核心所在。對(duì)顧客服務(wù)質(zhì)量的衡量主要是評(píng)估其結(jié)果，新公共管理將各種政府服務(wù)的結(jié)果指標(biāo)化，要求各政部門對(duì)這些結(jié)果負(fù)責(zé)。

3.手段：契約主義與市場(chǎng)力量

新的治理方式有兩大原則：第一，只要有可能，公共服務(wù)的提供者不要僅限于一個(gè)：第二，只要有可能，在這些多個(gè)的公共服務(wù)的提供者之間要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。契約與合同制這一方式正好滿足了兩大原則，這一機(jī)制的核心是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力量的引入。

四、網(wǎng)絡(luò)化公共行政范式的優(yōu)點(diǎn)

網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展和信息技術(shù)的提高產(chǎn)生的一種新的組織結(jié)構(gòu)。它的核心功能可視需要連接或中斷，而組織中每一個(gè)成員都要對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。

1.網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)打破了組織的邊界，符合民主訴求。這種開放的無邊界無中心的組織結(jié)構(gòu)框架，打破了組織內(nèi)部邊界的限制。信息技術(shù)不斷發(fā)展，反應(yīng)了公民對(duì)于社會(huì)生活參與的迫切需求，成為社會(huì)治理的重要力量。而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是建立在現(xiàn)代信息技術(shù)上的結(jié)構(gòu)，信息可以在同一層次上共享，而不必自下而上到達(dá)決策層，再由上而下地傳遞到組織的其他成員。

2.從效率的角度來看，官僚制的結(jié)構(gòu)形式有利于令行禁止，專業(yè)的分工能夠充分實(shí)現(xiàn)效率的目標(biāo)，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將會(huì)帶來更高的效率。網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)形式能夠充分了解外部環(huán)境的基本信息，互相溝通與聯(lián)系的方式最大限度的避免了信息不對(duì)稱和信息不完全所帶來的各種弊端，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)根據(jù)外部環(huán)境的變化快速反應(yīng)，組織成員做彈性的工作，經(jīng)常地變換工作崗位，持續(xù)地學(xué)習(xí)新技能。

由此可見，作為對(duì)傳統(tǒng)市場(chǎng)、政府二分法的超越，網(wǎng)絡(luò)化公共行政展現(xiàn)出很大的與優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)然， 作為一種全新的治理模式， 其走向需要一個(gè)過程， 需要人們的不斷探索與研究。

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