淺談公共財政與稅制改革

［摘 要］ 關于公共財政的基本理論，包括公共財政的特征、市場經濟條件下公共財政的陣容及其實行機制、公共財政框架完善以及稅收在公共財政中的地位、分布實施稅制改革應當注意的問題。

［關鍵詞］ 公共財政稅制改革

一、公共財政的特征、職能、框架

十六屆三中全會對于稅制改革和財政體制有特定的論述。該論述要求分步實習稅制改革，并具體提出了實施分步稅制改革的八項具體要求。十六屆三中全會對于財政體制改革的要求，包括完善分稅制的財政體制、國家預算、政府采購、國庫集中收付制度以及整個財政制度。

1.公共財政的特征和介入的領域

公共財政的含義是指在市場經濟條件下，國家和政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動新的機制和新的體制，是與市場經濟體制相適應的體制。公共財政的基本點包括：（1）彌補市場失靈的財政；（2）公共財政提供一視同仁的服務；（3）非營利性的財政；（4）法制化的財政。

公共財政涉足于公共領域。從一般的角度講，公共領域是市場失靈的領域，包括；（1）第一個層次：國家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務；（2）第二層次：經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不完善等；這兩個領域都是公共服務應當介入的領域，也是公共財政應當涉足的領域。（3）從特殊的角度來看，應當聯系市場經濟發展水平看。從市場發育的角度來看，發展中國家比發達國家需要介入的領域更多，某些私人資本在一些領域無法介入。由經濟發展導致的市場失靈領域成為公共財政的第三層次。（4）我國特有的國情：地域廣闊、城鄉經濟和區域經濟發展不平衡；公有制經濟比重大，改制改組的難度較大，必須政府介入。我國的經濟發展國情構成我國公共財政的第四個層次。（5）另外，按照十六屆三中全會的要求，我國的公共財政的范圍還涉及到宏觀調控領域。

2.公共財政的職能和機制

財政的范圍由政府的職能決定，同時這兩者以一定條件下經濟體制為前提。市場經濟條件下政府的職能，包括政治、社會、文化教育和經濟管理職能。基本職能直接配置資源和間接調控私人配置資源的能力。具體表現為，提高市場資源配置的能力、穩定經濟的能力，維護公平的能力，拉攏經濟體制的能力完善經濟發展的能力，完善經濟體制的能力、法制的能力，對外宣傳的能力等八項。政府的這些職能規定著財政職能運行的方向，規范著財政職能的范圍。財政職能包括，資源配置，收入公平分配職能和穩定社會發展的職能。除了這些傳統職能之外，對應政府的職能的轉換，財政職能也有了新的表現形式。

3.市場經濟條件下公共財政框架體系的構建

公共財政框架體系至少包括：進一步完善部門預算制度；構建完善的政府采購制度；建立完善的國庫集中支付制度；進一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度；進一步推進農村稅費改革；完善宏觀調控的協調機制；實行權責化的政府會計；建立政府管理信息制度。

關于稅收和公共財政關系有三種觀點。第一，建立和規范以稅收收入為主，以輔助化收入為輔的財政體系。稅收收入是基本內容，制度化收費處于輔助地位。采購成為新的金融工具。公共財政應當以稅收為主要的手段。因此，公共財政改革以稅制改革為基礎，其中稅費改革是關鍵和難點。第二，在市場經濟中，在總體上稅收制度應當保持較高中性，它對配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財政制度的中心。第三，在公共財政下，政府收入來源于社會的公共收入。政府提供的是個人難以提供的公共服務，這種服務要求與之相對應的無需償還的財政收入，即稅收。稅收成為公眾取得公共服務的對價。市場經濟條件下，稅收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，還應當考慮公共財政和納稅人的權利之間的關系。公共財政的直接來源是公眾提供的稅金，因此公共財政應當保障納稅人的正當權利。保護納稅人的合法權利本身就是公共財政的目的。

二、 當前分步實施稅制改革觀點

世界稅制改革有三大理論依據：公平課稅論、最優課稅論和財政交換論。對于該三項理論能否成為稅制改革的理論依據有肯定和否定兩種觀點。

1.關于公平課稅理論

公平課稅理論主要根據收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據綜合所得概念，寬稅基。既要強調橫向公平，又要強調縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國進行稅制改革應當以公平稅負理論為依據。但存在一定問題。稅費加上無法統計的制度外收費大約占30％。因此，應當結合我國的國情，進行合理的借鑒。

2.關于比較有分歧的最優課稅理論

公共選擇理論和最優課稅理論是獲得諾貝爾獎兩種財政稅收理論。其中強調的最優商品課稅、最優所得課稅、以及最優商品課稅和最優所得課稅的最優搭配值得我們思考。盡管該理論中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是這種思路給我們很大啟發。比如，應當注意到產品的需求彈性和稅率的關系。對于需求彈性較小的應當征收較高稅率。這些思路應當值得我們思考。再如，最低邊際稅率和最高邊際稅率都應當低一點，應當選擇合理區間，這樣一個視角具有其價值意義。應當注意稅率的調整和效率的關系。此外，維克里較早提出中性稅收的思想，盡可能減少納稅人的稅收負擔。我國《個人所得稅法》中個人所得的最高邊際稅率過高。一方面導致勞動者的逃稅動機，另外這樣的邊際稅率在實際中很少得到運用。因此，最優稅收理論在某些方面可以借鑒。

3.關于財政交換論

財政交換論和法制已經憲法經濟學聯系較為緊密。中心問題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪里獲得財產應當如何限制？稅收設計屬于憲法問題，稅制改革應當屬于立憲性問題。稅收法定原則等是這種思想的體現。主張應當約束預算和平常所講的政府權利來源于憲法，保障公民的權利等理論是一致的。政府的財政權利來源于憲法，立憲原則還涉及到許多公共財政思路：公債、預算、政府采購、轉移支付等。