對農村土地流轉制度的思考

摘要:隨著社會經濟的不斷發展，中國現行的土地制度存在的一些缺陷就越來越明顯，越來越不適應農村社會生產力發展的要求。由此，農村土地流轉的偉大實踐正悄然出現在中華大地上。農村土地流轉制度，從此也被引入公眾視野和中央高層的重視。在確立農村土地流轉制度的過程中，對農村土地流轉制度的思考需要明確土地流轉制度的含義和特征，分析其影響因素，確定在實施過程中所遵循的原則，討論其具體途徑，對其作簡要的評析。

關鍵詞:土地流轉制度;政策;承包;農村

中圖分類號:F321.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0047-02

實行家庭聯產承包經營以來，各級黨委政府就高度重視農村土地的流轉，隨著國民經濟的發展，對土地流轉的需求越來越緊迫，各個規范性錯失也相繼出臺，2002年國家頒布了《中華人民共和國農村土地承包法》，其中專門對農村土地流轉做了規范。黨的十七屆三中全會也明確指出必須堅持土地流轉不得改變土地的所有權，不得改變土地的用途，不得損害承包方的利益。同時各級部門要規范農村的土地流轉制度，完善各項法律法規，加強土地流轉服務建設，促進土地的依法規范合理流轉。

一、農村土地流轉制度的含義和特征

中國《土地承包法》第32條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包權的流轉，也就是指擁有農村土地承包經營權的農戶根據自己意愿將土地使用權或者經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。中國土地承包經營權流轉具有以下特征:

第一，農村土地承包經營權流轉的主體是農村集體經濟組織成員。根據中國《土地承包法》規定，農村土地承包經營權流轉的主體是享有承包權的農戶，農戶是集體組織的成員，基于其成員權，每個農戶對集體所有的土地都享有承包經營權，同時農戶也可以依據自己的意愿對享有的承包經營權以轉包、互換、出租、轉讓或者其他方式進行流轉，任何組織和個人不得強迫或者阻礙。第二，農村土地承包經營權流轉的客體是農村土地承包權。承包經營權的流轉實際上是對農戶所擁有的使用權及其附屬的權利的處分，主要包含有兩種模式，一種是對承包合同的處分，另一種是轉包方在不改變與集體經濟組織的承包關系的基礎上，將與集體經濟組織簽訂的承包合同規定的土地使用權轉由第三人使用、控制。第三，土地流轉的目的是為了獲得更多的收益。允許土地承包經營權的合理流轉，有利于農業的產業化，提高農業生產效率，增加土地收益。

獲取更大的收益是農村土地流轉的本質特征，也是土地流轉的基本目標。在流轉的具體操作過程中，必須保證流轉主體和客體的基本性質，以實現土地流轉的真正意義[1]。

二、土地流轉所遵循的原則

農地的權屬及其優化配置，是農業發展進程中的基本問題。未來中國農業發展仍要繼續處理好農地權屬關系，在堅持家庭承包經營的基礎上，推進農業土地的合理流轉，進而實現農地資源的優化配置。在推進農村土地流轉進程中，要把握好一些基本原則。

第一，土地流轉必須堅持“農民自愿”的原則。這是中央關于推進農村土地流轉強調的基本精神。能否尊重農民的意愿，是能否順利推進土地流轉的關鍵。土地是農業中最基本的生產資料，是農民生產與生活賴以存在的基礎，要充分尊重農民的選擇，絕不可以用強制的辦法迫使農民離開土地。第二，土地流轉必須堅持“與農業勞動力轉移進程相適應”的原則。農業土地流轉主要受兩個方面因素制約，一是要有合理的農地流轉制度，二是要有農業剩余勞動力轉移的就業空間。在一定意義上說，即使具備了合理的農地流轉的制度，但沒有農業剩余勞動力轉移的空間，也無法完成土地的流轉;即使以強制方式實現了流轉，也會以農民流離失所和社會動蕩為代價。推進農村土地流轉，必須以農村剩余勞動力轉移為前提。離開土地的農民向城市轉移，不是以農民工身份的轉移，而是要實現由農民身份向市民身份的轉變。因此，土地流轉后農民向城市的轉移是建立在城鄉統籌發展基礎上的轉移。第三，土地流轉必須堅持“保護耕地”的原則。推進土地流轉的目的是要實現農業規模經營，提高農業效率，建設現代農業。因此，流轉出的土地必須保證其農業用途不變。中國是世界上人均耕地資源最少的國家之一，伴隨著工業化和城市化的進程，耕地數量不可逆轉地要發生減少的趨勢。如何控制中國耕地減少的趨勢，是保證未來中國糧食安全的一個重要政策命題。提高農產品供給總量，一是要保證農產品生產所需要的生產要素的有效供給，二是要依靠農業科技進步。由于土地在農業生產中不可替代的特征，使農業耕地成為農業生產中最為稀缺的要素，保護農業耕地資源是保證農產品供給能力最基本的條件。因此，必須保證在不改變耕地用途的前提下實現土地的流轉。第四，土地流轉必須堅持“家庭經營”的原則。現代農業發展的經驗證明，家庭經營與現代生產力的發展方向具有一致性，家庭經營更有利于適應農業勞動對象的生物學特點，更有利于降低勞動監督成本，調動勞動者積極性。土地流轉不是否定家庭經營，恰恰是要進一步鞏固家庭經營的地位，提高家庭經營的競爭力[2]。

三、影響中國土地流轉的因素分析

近年來隨著中國經濟的發展，土地規模化經營成為發展趨勢，但是中國土地流轉比例低，影響了土地的有效利用。土地流轉比例低是中國的國情所決定的，是工業優先發展，農村支持城市發展政策長期累積而形成的一個包含多方面因素的社會問題。

中國現行的農村土地所有權與使用權分離的產權結構對土地的流轉有非常明顯的影響。中國現行的土地使用權有承包期限的限制，這就導致農戶不能將土地作為財產看待，他們對土地缺乏長遠的收入預期，不敢在土地上投入大量資金。同時單個農戶沒有對土地的法定所有權，就容易形成地方基層干部以土地集體所有人代表的身份與企業合謀，喊著發展集體經濟的口號，違背農民真實意愿，強行流轉農戶土地，損害農戶利益。這些都嚴重影響了中國農村土地流轉市場的發展。

中國農村社會保障機制尚未形成，直接影響到中國土地的流轉。中國農村的社會保障機制的發展滯后，同時農村非農產業還不發達，大多數農民的非農收入比例低。對于絕大多數農民來講，現階段土地仍然是生活的基本保證。他們不愿把所承包耕地的經營使用權長期地轉讓出去，對其而言失去了承包地就意味著失去了重要的收入來源，同時也意味著失去了重要的生活保障。在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，農民是很難割舍土地的，土地流轉就難以真正實現。

中國農村生產力發展水平制約了農村土地的流轉。現階段中國農民在農業生產中主要靠精耕細作和長久積累的經驗來提高農作物產量，農業機械化和農業科技普及率十分低，在現實生產力水平下，欲通過轉移土地形成較大范圍的集約化經營，以大幅度提高土地產出率和農業勞動生產率是不現實的。

中國農村土地流轉的配套服務機制不健全，直接影響到中國土地的流轉。中國現階段的土地流轉規范性文件缺乏，土地管理部門沒有規范的管理程序，土地的調整以行政調整為主要形成，沒有形成市場化。同時中國沒有形成專業的土地中介機構，土地的交易都是交易主體之間自發形成，造成了土地的交易成本和風險偏高 [3]。

從以上分析可以看出，在中國這樣一個經濟落后、人口眾多、土地資源十分緊缺的國家，既要堅持以農戶為單位的家庭經營，保持農村社會穩定，又要發展適度規模經營，追求規模效益;既要使一部分農民從土地中解脫出來，又要保證他們不能沒有生活保障，這是一項長期而艱苦的任務。現階段必須首先解決政府對土地流轉的不當干預和農戶的生活保障，這兩個對土地流轉影響最大的問題。同時堅持在平等協商、自愿、有償原則下，在避免出現耕地撂荒的前提下，在保證公有制的前提下，允許和鼓勵以農民為主體，自行進行探索、實踐土地流轉，國家只在宏觀上進行控制。

四、對農村土地流轉制度的評價

農村土地流轉制度，并沒有改變土地承包關系，既可以緩和人地矛盾，使部分農民從土地上轉移出來，還可以促進農業規模經營，是提高農業比較效益的一個好辦法。具體表現在:

第一，沒有改變現有土地承包關系。黨的十七屆三中全會的決定提出:賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。今年中央1號文件也規定，農村土地流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。也就是說，農村土地流轉后，相當于“三權分離”:經營權歸屬受讓方，承包權還是歸承包農戶，所有權也還是屬于集體 [4]。流轉后的土地，仍然只能用于發展農業，不能用作房地產開發等其他用途;農民依法享有土地流轉權益，如租金、股份分紅等。這也體現了中央切實維護農民權益的宗旨。

第二，土地流轉可以催生現代農業。把大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業，進而擴大農業生產經營規模。眾所周知，農業特別是種糧比較效益低，農民收入提高幅度小。表面的原因是，農產品價格不高;更深層次的原因卻是，農業的經營規模偏小。字很多地方，龐大的農民群體，人均耕地才很少，吃飽飯倒是沒問題，但要靠土地富起來，卻是不可能的。要解決比較效益低的問題，就要通過農村土地流轉，把大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業，進而擴大農業生產經營規模。在耕地總量這個“分子”不變的情況下，大量減少種地農民，效益就會大幅度提高。

綜上所述，資本與土地的結合，將大大拓展農業的內涵和增值能力。只要我們準確理解和貫徹中央政策，規范推進農村土地流轉，尊重農民的首創精神，熱情支持土地流轉這一新生事物，完善管理、加強服務，規范土地承包經營權流轉，現代農業的美好圖景就一定會早日呈現在世人面前!

參考文獻:

[1]張曉山，李周，杜志雄，等.新農村建設研究報告[M].哈爾濱:黑龍江人民出版社，2007:282-283.

[2]周誠.周誠自選集[M].北京:中國人民大學出版社，2007:46-47.

[3]錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究(續)[M].北京:社會科學文獻出版社，2005:26-30.

[4]張秀生.中國農村經濟改革與發展[M].武漢:武漢大學出版社，2005:147-151.[責任編輯 王建國]