對如何完善中國行政問責(zé)制的一般思考

摘要:建立健全行政問責(zé)制， 是構(gòu)建和諧社會、建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。中國目前行政問責(zé)制的制度建設(shè)和實施方面存在的問題， 主要表現(xiàn)在問責(zé)對象的泛化、問責(zé)范圍的偏頗、問責(zé)主體的單一等等。加強行政問責(zé)制的制度建設(shè)和執(zhí)行力度， 是解決問題的主要途徑。

關(guān)鍵詞:行政問責(zé)制;責(zé)任政府;對策思考

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0217-02

行政責(zé)任是近代國家責(zé)任政治的產(chǎn)物， 是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分立”原則的必然要求。行政問責(zé)制是現(xiàn)代公共管理的一種基本價值取向， 強調(diào)對政府公共行政責(zé)任的認定和追究， 要求行政機關(guān)及公務(wù)員為其行為承擔(dān)責(zé)任， 是建立健全行政問責(zé)制， 構(gòu)建責(zé)任政府的必然要求。目前， 中國行政問責(zé)制建設(shè)已取得了一些明顯成效。但是從中國目前行政問責(zé)制的制度建設(shè)和實施的情況看， 還存在較多的問題。而分析中國行政問責(zé)制存在的問題， 思考并尋求完善對策， 對于中國責(zé)任政府的構(gòu)建具有十分重大的現(xiàn)實意義。

一、目前中國行政問責(zé)制存在的問題

行政問責(zé)制即行政責(zé)任追究制度， 是指在行政責(zé)任確定的條件下( 包括責(zé)任主體、責(zé)任事實、責(zé)任依據(jù)等) ， 特定的問責(zé)主體通過一定的程序針對行政機關(guān)及公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒有履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)的情況而必須承擔(dān)否定性后果的一種追究制度。這種制度的實施和成效的產(chǎn)生， 必須有完善的制度作為前提， 必須明確問責(zé)的對象、問責(zé)的范圍、問責(zé)的主體、問責(zé)的程序、問責(zé)的后果。中國目前行政問責(zé)制存在的問題， 具體表現(xiàn)在:

1.問責(zé)對象的泛化。行政問責(zé)的對象即“向誰問”。從理論上講行政問責(zé)的對象是各級行政機關(guān)及其公務(wù)員， 但主要是負有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，即各級政府機關(guān)和各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。在中國各級各類有關(guān)行政責(zé)任追究的法規(guī)制度中， 在追究的責(zé)任人前面， 常常冠以“有關(guān)”二字。這種泛化的責(zé)任人指定， 給操作帶來了困難， 在具體責(zé)任認定時， 哪些是“有關(guān)”責(zé)任人， 哪些是“無關(guān)”責(zé)任人， 由于權(quán)責(zé)不清難以界定。

2.問責(zé)范圍的偏頗。行政問責(zé)的范圍即“問什么”。行政責(zé)任的范圍理應(yīng)是行政問責(zé)的范圍， 兩者應(yīng)是同一的。但中國目前行政問責(zé)制的實施過程中并非如此， 表現(xiàn)在: 一是重問行政過失而輕問行政不作為。對重大責(zé)任事故問責(zé)較多， 處罰較重， 但對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責(zé)較少。二是重行政執(zhí)行行為問責(zé)而輕決策行為問責(zé)。對行政執(zhí)行不力或行政執(zhí)行失誤而引發(fā)的責(zé)任追究較嚴， 但對作出質(zhì)量不高或錯誤決策的行為問責(zé)較少、較輕或基本不問責(zé)。三是重問崗位責(zé)任而輕問道義責(zé)任。對公務(wù)員的崗位責(zé)任規(guī)定比較明確， 問責(zé)較嚴格， 但是對其不誠實、不誠信等官德品行和職業(yè)道德方面的問題問責(zé)較少。

3.問責(zé)主體的單一。行政問責(zé)主體即“由誰問”。在中國， 問責(zé)主體應(yīng)包括各級政府及各級審計、監(jiān)察專門機關(guān)等同體問責(zé)主體， 也應(yīng)包括人大、執(zhí)政黨、民主黨派、司法機關(guān)、新聞媒體、社會公眾等異體問責(zé)主體。中國目前行政問責(zé)實施中存在的問題是: 一是同體問責(zé)多而異體問責(zé)少。行政責(zé)任的追究往往是由責(zé)任人的直接領(lǐng)導(dǎo)或上級行政機關(guān)內(nèi)部調(diào)查處理， 這種同體問責(zé)因為利益問題、關(guān)系問題而避重就輕， 大事化小，使責(zé)任人逃避問責(zé)的應(yīng)有處罰。二是異體問責(zé)中執(zhí)政黨問責(zé)多而其他異體問責(zé)少， 沒有形成有效合力。中國共產(chǎn)黨通過自己的各級組織， 特別是各級紀律檢查部門深入到行政問責(zé)中， 發(fā)揮著巨大的作用， 效果也比較好， 但是人大機關(guān)、司法機關(guān)、各民主黨派、社會公眾在行政問責(zé)方面卻出現(xiàn)了“話語缺失”的現(xiàn)象。

4.行政信息的障礙。從行政問責(zé)的要求和角度看， 行政信息的障礙主要表現(xiàn)在: 一是行政信息非對稱性障礙。相對政府管理而言， 行政機關(guān)是行政信息的主體， 而異體問責(zé)主體則是行政信息的客體。行政信息資源都掌握在政府手中， 政府信息不透明， 信息公開度不高， 從而導(dǎo)致異體問責(zé)難以實施。二是行政信息公開非完整性障礙。行政問責(zé)主要是對行政過失、行政不作為的問責(zé)， 首先必須獲得政府不作為或作為過失的相關(guān)信息， 但是在政府公開發(fā)布的行政信息中， 絕大部分是對政府有利的好消息， 而對政府過失和不作為的信息發(fā)布較少或不發(fā)布，這必然使得行政問責(zé)難以順利開展。

二、完善中國行政問責(zé)制度建設(shè)的建議

責(zé)任政府建設(shè)是當(dāng)今世界各國政府著力追求的方向， 建立健全行政問責(zé)制度， 是其重要內(nèi)容之一。行政問責(zé)制度是一個龐大的制度體系， 健全和完善中國目前行政問責(zé)制， 應(yīng)從以下幾方面著手。

1.全面落實《信息公開條例》。政府必須讓人民知道自己所做的一切， 如果公眾不知情， 就無法知道誰對公眾負責(zé)， 誰沒有對公眾負責(zé)， 就無法對不負責(zé)者追究行政責(zé)任。最近頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例為行政問責(zé)制的實施提供了信息條件。各級政府要轉(zhuǎn)變觀念， 政府信息是否公開、如何公開以及公開的范圍不再是政府的“自由裁量權(quán)”， 而是政府必須承擔(dān)的責(zé)任; 各級政府必須按照《條例》的要求依法公開政府信息， 確保公眾的知情權(quán)， 徹底扭轉(zhuǎn)政府和社會對政府信息獲取和使用的非對稱性狀況; 對未按《條例》要求公開政府信息， 或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙上級的行為者， 必須依法追究其責(zé)任。還要建立信息征集制度，各級政府及職能部門應(yīng)不斷完善舉報制度、信訪制度、社會考核制度、公民投訴制度，以確保行政責(zé)任追究信息渠道的暢通。

2.調(diào)整充實現(xiàn)有行政問責(zé)制度。一是做好行政問責(zé)制度的統(tǒng)一工作。要對中國各級黨委和政府現(xiàn)行的行政問責(zé)制度進行一次系統(tǒng)的清理， 過時的廢除，有用的相對統(tǒng)一， 即對從中央到地方各級政府制定的有關(guān)行政問責(zé)制度的效力、適用范圍、適用層次等理順關(guān)系， 發(fā)揮各自的獨特作用， 在此基礎(chǔ)上， 適時制定全國統(tǒng)一的“行政問責(zé)法”。二是做好填補空白的工作。在清理基礎(chǔ)上， 根據(jù)行政責(zé)任和行政問責(zé)制的要求， 填補現(xiàn)行行政問責(zé)制度實行可能遇到的空白， 確保行政問責(zé)有法可依。三是做好細化的工作。按照權(quán)責(zé)一致的基本原則， 在各級行政機關(guān)內(nèi)進行科學(xué)合理的權(quán)責(zé)分工， 對問責(zé)的對象、范圍、承擔(dān)主體、責(zé)任認定、責(zé)任方式、期限、程度、賠償?shù)葐栴}進行嚴格明確的和具備可操作性的規(guī)定， 明確由誰承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)什么責(zé)和如何追究責(zé)任。

3.加強異體問責(zé)制實施的力度。異體問責(zé)主要涉及憲政主體之間的問責(zé)。在西方民主國家， 行政責(zé)任追究的主體除政府外， 還包括議會、法院、檢察機關(guān)及社會公眾。從某種意義上講， 相對行政機關(guān)內(nèi)部同體問責(zé)而言， 異體問責(zé)的公正性和效用性可能更大，因而加強中國異體行政問責(zé)意義更為重大。在中國憲法以及其他法律體系中， 對異體問責(zé)均有一些規(guī)定， 目前的任務(wù)是健全和落實問題。為此， 一是強化各級人民代大會及其代表對各級政府的監(jiān)督和問責(zé)作用。必須進一步加強人大對行政機關(guān)同體問責(zé)的參與和監(jiān)督， 或由人大代表參與其問責(zé)過程， 或由行政問責(zé)主體向同級人大報告問責(zé)的情況， 確保問責(zé)的公正和公平。二是強化司法機關(guān)行政問責(zé)的作用。司法機關(guān)必須要有公平的心態(tài)， 公正的行為， 以法律準則， 以事實為依據(jù)， 正確履行自己的權(quán)力， 依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責(zé)任。三是強化公民及公民團體的行政問責(zé)作用。人民群眾是社會的主體， 也是國家權(quán)力的主體。為此， 必須確立公民及公民團體行政問責(zé)的主體地位， 以法的形式加以確定和保護; 必須健全公民行政問責(zé)的程序， 解決公民如何問的問題， 根據(jù)公民具體問責(zé)事項， 明確規(guī)定問誰、誰受理、答復(fù)時限、處理過程、賠償標準等問題， 確保公民行政問責(zé)作用的真正發(fā)揮。

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