陜西省直管縣財(cái)政管理體制改革的思考

摘要:陜西省從2007年起實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)工作，就大荔縣的省管縣財(cái)政體制改革運(yùn)行狀況進(jìn)行調(diào)研總結(jié)。實(shí)踐證明:實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快發(fā)展，壯大地方財(cái)政實(shí)力，保證基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮了積極的作用。但在運(yùn)行過(guò)程中，尚有一些問(wèn)題和困難需要在改革中進(jìn)一步完善和解決。

關(guān)鍵詞:大荔縣;省直管縣;財(cái)政體制;試點(diǎn)改革;思考

中圖分類號(hào):F8文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)15-0012-02

省直管縣財(cái)政管理體制是省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政的一種財(cái)政管理方式。省級(jí)政府通過(guò)這種直管縣財(cái)政體制能夠更有效地統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展，提高財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率和財(cái)政管理工作效率，能調(diào)動(dòng)縣級(jí)財(cái)政發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

一、推行省直管縣財(cái)政體制改革的原因分析

推行省直管縣財(cái)政體制改革，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。推行省直管縣財(cái)政體制改革，主要基于以下幾個(gè)原因。

1.市管縣體制不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市管縣體制下，市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府干涉過(guò)多，縣政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的起不到主導(dǎo)作用，嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)管縣的市級(jí)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不是很強(qiáng)，自身財(cái)力十分有限，集聚和輻射能力較差，扭曲了實(shí)行市管縣體制的目的，導(dǎo)致了所謂“小馬拉大車”現(xiàn)象的發(fā)生。

2.市管縣體制增加了行政管理層次。推行市管縣體制后，中國(guó)政府層級(jí)已經(jīng)由四級(jí)制為主變成五級(jí)制為主，層級(jí)過(guò)多影響了政府間信息的溝通，中央下放的權(quán)力也很容易被中間環(huán)節(jié)截留。這種管理體制不利于調(diào)動(dòng)市縣和基層政府的積極性和創(chuàng)造性，影響政府管理效能的最大發(fā)揮。

3.市管縣體制使城鄉(xiāng)利益分配失衡。市管縣體制客觀上擴(kuò)大了市級(jí)行政地盤(pán)，市縣間的利益矛盾比較沖突，市政府在工作中會(huì)出現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)、重市輕縣的失衡現(xiàn)象。在處理利益上，市級(jí)隨意性集中縣財(cái)力，或明或暗地侵奪縣級(jí)的利益。這不僅制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益分配失衡，發(fā)展不協(xié)調(diào)的體制性障礙。

二、陜西省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)工作的總體思路

(一)省管縣財(cái)政體制改革的基本原則

1.指導(dǎo)思想。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的客觀要求，進(jìn)一步理順省以下財(cái)政分配關(guān)系，加大省財(cái)政對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)特別困難縣的直接扶持力度，著力解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。建立激勵(lì)與約束并舉、公平與效率并重的管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、自主理財(cái)?shù)姆e極性。增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的公共財(cái)政保障能力，提高財(cái)政管理效率，促進(jìn)全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展。

2.基本原則。(1)保證既得利益不受影響。保證各級(jí)財(cái)政在現(xiàn)行體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財(cái)力不受影響，促進(jìn)市、縣財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。(2)共同支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。妥善處理省、市、縣三級(jí)政府間的利益分配關(guān)系，在充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府自我發(fā)展積極性的同時(shí)，省、市財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政的支持、監(jiān)督、指導(dǎo)力度。(3)堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一。在改革中，省市縣財(cái)政各自承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。省財(cái)政要加大對(duì)縣財(cái)政的支持力度，幫助縣鄉(xiāng)財(cái)政逐步解決困難;市財(cái)政要繼續(xù)履行對(duì)縣財(cái)政指導(dǎo)、支持和監(jiān)督的職責(zé);縣財(cái)政要加強(qiáng)自我約束，努力增收節(jié)支，不斷提高理財(cái)水平。(4)積極穩(wěn)妥循序漸進(jìn)。先選部分縣試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)大，不斷完善和規(guī)范。

(二)省管縣財(cái)政體制改革的內(nèi)容

1. 實(shí)行 “六到縣”。(1)體制確定到縣。省與縣財(cái)政收入范圍不作調(diào)整，市級(jí)不再參與縣級(jí)稅收收入分享，不再集中縣級(jí)新增財(cái)力。收入全部作為縣級(jí)固定收入，市級(jí)不再參與分享縣級(jí)收入，全部下放縣級(jí)。(2)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助到縣。省對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，按照公平、公正、科學(xué)、規(guī)范的原則，統(tǒng)一計(jì)算分配、直接下達(dá)到縣，同時(shí)抄送市級(jí)財(cái)政。(3)專項(xiàng)補(bǔ)助資金分配到縣。各縣申請(qǐng)各類專項(xiàng)資金，直接向省直主管部門(mén)和省財(cái)政廳申報(bào)。省財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，由省財(cái)政廳或會(huì)同省直有關(guān)部門(mén)直接分配下達(dá)到縣，同時(shí)抄送市財(cái)政及有關(guān)部門(mén)。(4)財(cái)政結(jié)算到縣。年終按結(jié)算項(xiàng)目和數(shù)額，由省財(cái)政直接與縣財(cái)政辦理結(jié)算。(5)資金調(diào)度到縣。省財(cái)政直接確定各縣的資金留解比例，預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度，由省財(cái)政直接撥付到縣，具體辦法由省財(cái)政廳另行制定。(6)工作安排到縣。省財(cái)政的重大財(cái)政工作直接安排到縣。縣級(jí)財(cái)政預(yù)、決算報(bào)表和財(cái)政收支月報(bào)、旬報(bào)等直接上報(bào)省財(cái)政，同時(shí)報(bào)送市財(cái)政匯總。

2. 做到“五不變”。(1)行政管理體制不變。市對(duì)縣的財(cái)政工作仍按照現(xiàn)行行政級(jí)次進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。市級(jí)財(cái)政仍按現(xiàn)行行政管轄范圍和級(jí)次，負(fù)責(zé)所屬縣的財(cái)政預(yù)、決算和其他財(cái)政收支數(shù)據(jù)的匯總、報(bào)送工作。(2)縣級(jí)自我發(fā)展與管理的責(zé)任不變。縣級(jí)政府是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、保障公共需要的責(zé)任主體。試點(diǎn)縣按照“三獎(jiǎng)三管六保障”的激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行考核獎(jiǎng)罰。各縣應(yīng)增強(qiáng)自我發(fā)展能力，不能因?qū)嵤┦」芸h而將發(fā)展、管理與公共財(cái)政保障的責(zé)任推向上級(jí)。(3)市級(jí)既得利益不變。以2006年為基數(shù)，上解數(shù)額維持不變，由縣財(cái)政結(jié)算上解省財(cái)政。對(duì)市級(jí)下放到縣級(jí)的收入，以2006年決算數(shù)為基數(shù)，由省財(cái)政對(duì)市財(cái)政進(jìn)行財(cái)力補(bǔ)助，縣級(jí)不再負(fù)擔(dān)。(4)市對(duì)縣補(bǔ)助不變。各設(shè)區(qū)市原對(duì)所屬縣的各項(xiàng)補(bǔ)助和原有的配套資金不變，以2006年為基數(shù)確定。確定后的市對(duì)縣補(bǔ)助，由市財(cái)政結(jié)算上解省財(cái)政，省財(cái)政結(jié)算補(bǔ)助到縣財(cái)政。(5)債權(quán)債務(wù)不變。縣政府原有債權(quán)債務(wù)不變，債務(wù)仍由縣級(jí)負(fù)責(zé)償還，不得上解。到期未償還金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金和中央財(cái)政有償資金等，由省財(cái)政直接對(duì)縣財(cái)政進(jìn)行結(jié)算扣款。

三、大荔縣省管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)運(yùn)行情況

(一)大荔縣的縣情和財(cái)政狀況

1.大荔縣基本情況。大荔縣是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣，財(cái)政收入主要來(lái)源于第三產(chǎn)業(yè)。2007年全縣國(guó)民生產(chǎn)總值35.28億元，其中第一產(chǎn)業(yè)10.84億元，第二產(chǎn)業(yè)6.8億元，第三產(chǎn)業(yè)17.64億元。人均國(guó)民生產(chǎn)總值4 500元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入8 027元，農(nóng)民人均純收入2 713元。

2.大荔縣財(cái)政狀況。2007年全縣財(cái)政總收入7 294萬(wàn)元，其中地方財(cái)政收入3 671萬(wàn)元。財(cái)政供養(yǎng)人員19 983人，人均可用財(cái)力1.8萬(wàn)元，人均財(cái)力一直增長(zhǎng)緩慢，多年來(lái)人均財(cái)力一直處于全省后十位水平。

(二)大荔縣財(cái)政體制運(yùn)行的成效

1.增強(qiáng)了縣級(jí)可用財(cái)力。大荔縣2007年因省管縣財(cái)政試點(diǎn)，省財(cái)政增加了省管縣轉(zhuǎn)移支付，提高了省財(cái)政補(bǔ)助系數(shù)，縣級(jí)獲取了更多的財(cái)政收入和財(cái)力支持，財(cái)政困難得到進(jìn)一步緩解，增加了縣級(jí)可用財(cái)力，2007年大荔縣首次將干部職工降溫費(fèi)、取暖費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)工資列入預(yù)算，2008年又啟動(dòng)了大荔縣的住房公積金制度。

2.提高了財(cái)政資金的使用效率。改革后省對(duì)縣實(shí)行項(xiàng)目直報(bào)、資金直達(dá)，管理層次減少，各項(xiàng)資金能及時(shí)撥付并充分發(fā)揮效益。首先是干部職工工資每月15日前發(fā)放到位，改變了發(fā)放不及時(shí)的歷史。其次，項(xiàng)目和信息均實(shí)行直報(bào)，使縣級(jí)部門(mén)能及時(shí)與省有關(guān)部門(mén)溝通情況，爭(zhēng)取更多的發(fā)展機(jī)遇。資金直達(dá)使縣級(jí)部門(mén)有更多的時(shí)間搞好項(xiàng)目管理，對(duì)加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

3.創(chuàng)新了財(cái)政管理方式。省財(cái)政建立了對(duì)省管縣的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)收入支出、控制債務(wù)、財(cái)政赤字、供養(yǎng)人員及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面出臺(tái)了“三獎(jiǎng)三管六保障”政策與獎(jiǎng)懲辦法。一是2007年當(dāng)年實(shí)現(xiàn)收支平衡，當(dāng)年節(jié)余4萬(wàn)元，計(jì)劃2008年消化部分財(cái)政赤字。二是財(cái)政供養(yǎng)人員得到有效控制，在編人員工資發(fā)放實(shí)行實(shí)名制，對(duì)編外人員建立信息檔案庫(kù)，實(shí)施按序排列管理。2007年，大荔縣在職財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。

4.促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。省管縣改革提高了縣級(jí)財(cái)力水平，在推進(jìn)公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)間差距方面取得了初步效果。

(1)兌現(xiàn)歷史拖欠教師和干部職工工資3 426萬(wàn)元，至此，全縣教師和干部職工歷史拖欠工資10 974萬(wàn)元已全部化解，比原計(jì)劃提前一年完成任務(wù)。(2)公務(wù)員津補(bǔ)貼政策執(zhí)行有序推進(jìn)，2008年3月份已經(jīng)將全縣黨政機(jī)關(guān)離退休人員的生活補(bǔ)貼全部發(fā)放到位，在職人員于2008年8月份發(fā)放到位。(3)民生八大工程進(jìn)展順利，按省市要求落實(shí)安排民生八大工程縣級(jí)配套資金1 875萬(wàn)元，保障各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。(4)公用經(jīng)費(fèi)保障水平進(jìn)一步提高，公檢法機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)按省上要求標(biāo)準(zhǔn)已落實(shí)到位，縣級(jí)部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)由上年的200元/年.人提高到500元/年.人。(5)加大城市建設(shè)、創(chuàng)衛(wèi)生縣城工作的投入力度，促進(jìn)了這兩項(xiàng)工作的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。就業(yè)與再就業(yè)、農(nóng)村新合療、城鄉(xiāng)低保等社會(huì)保障政策全面落實(shí)，維護(hù)了社會(huì)弱勢(shì)群體利益，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(三)大荔縣省管縣財(cái)政體制改革中的困難和建議

1.改革運(yùn)行中的困難。(1)長(zhǎng)期以來(lái)，大荔縣是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。缺少大型的骨干財(cái)源，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力差，并且財(cái)源建設(shè)相對(duì)滯后，發(fā)展后勁不足，地方財(cái)政收入規(guī)模和增幅多年來(lái)處于渭南市末位。(2)由于縣情與財(cái)政現(xiàn)狀的自身原因，加上歷史遺留問(wèn)題較多，大荔縣政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀調(diào)控能力不高，財(cái)力水平仍較低，每年做到預(yù)算收支平衡非常困難，各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展難以得到有效地保障。

2.幾點(diǎn)建議。(1)提高省級(jí)財(cái)政滿足省管縣最低支出需求的保障能力，進(jìn)一步緩解縣級(jí)財(cái)政困難的狀況，使直管縣能安排公共財(cái)政所需資金，支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并能逐步消化和解決遺留的歷史問(wèn)題。(2)將省撥資金列入財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小專項(xiàng)補(bǔ)助的轉(zhuǎn)移支付范圍，賦以縣級(jí)財(cái)政活力，使縣財(cái)政能集中財(cái)力“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，使縣級(jí)各項(xiàng)事業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)又快又好的發(fā)展。(3)實(shí)行省管縣財(cái)政改革后縣上擁有了更大的發(fā)展自主權(quán)和更多的發(fā)展機(jī)遇，縣政府要珍惜難得的發(fā)展自主權(quán)，抓住發(fā)展機(jī)會(huì)，大力增強(qiáng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。(4)要有相應(yīng)配套的行政區(qū)劃改革，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持相對(duì)獨(dú)立性，市縣間要建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 王建國(guó)]