中部崛起過程中政策矛盾現象分析與對策研究

摘要:中部崛起過程中，各項政策之間存在著矛盾與沖突。以政策矛盾為研究中部地區問題的切入點，著重研究中部崛起過程中存在的各種政策矛盾現象及其對策等相關問題，以促使中部地區各政府部門強化全局發展意識，在協調各利益主體基礎上，形成中部地區利益共同體，加強政府部門間交流合作，完善利益協調機制，從而發揮各項政策積極效用，優化政策體系的整體功能，促進中部崛起。

關鍵詞:中部崛起;政策矛盾;政策系統;公共政策

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0148-02

公共政策的運行過程充斥著各種矛盾與沖突，這牽涉到公共政策的一個基本范疇——政策矛盾。政策矛盾，指政策體系的統一體中各要素之間，政策運行的統一過程各環節之間，以及政策系統與政策環境之間的相互差異、對立、甚至沖突的現象，和他們之間相互制約和相互作用的關系[1]。本文以政策矛盾為研究對象，研究中部崛起過程出現的矛盾與問題，分析其原因并提出對策。

一、研究中部崛起過程中政策矛盾的必要性

中部地區，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南六省，國土面積103萬平方公里，總人口3.6億，是中國重要糧食生產基地、能源原材料基地、裝備制造業基地和綜合交通運輸樞紐，在中國經濟社會發展格局中占有重要地位。繼東部沿海開放、西部大開發和振興東北老工業基地之后，中部崛起成為又一重要的國家經濟發展戰略。

實施中部崛起戰略涉及到政治、經濟、文化等社會生活的各個方面，是一個艱巨的系統工程，需要各個方面的共同努力，更需要代表區域整體利益的地方政府來發動和推動 [2]。中部崛起過程中，政府扮演著主導角色，而管理公共事務、配置公共資源、分配公共利益的各項政策則是政府實施中部崛起戰略的基本手段。然而，由于社會問題復雜、利益不斷分化與沖突以及協調機制不完善，使得中部崛起戰略的各項細化政策在重新分配與調整社會利益的過程中，與其系統內外各要素發生沖突，導致實施過程矛盾重重。中部崛起過程中，各自為政、政出多門、新老政策打架、此政策與彼政策撞車、小政策與大政策抵觸等情況屢見不鮮，影響了各項政策效用的發揮和政策體系整體功能的優化，成為中部地區迅速崛起的障礙。

二、中部崛起過程中政策矛盾現象分析

中部崛起過程中，存在大量政策矛盾。由于缺乏長遠發展規劃，前后政策之間矛盾;各省份、地方、部門政策之間的矛盾;各地發展重工業政策與國家環境保護政策的矛盾等等。概括起來，中部崛起過程的政策矛盾，主要有以下表現形式:

1.前后政策之間的矛盾。例如，安徽省的城市群戰略定位頻繁更改。2004年，合肥提出“9+1”城市圈發展戰略;2006年2月，安徽省提出“加快建設合肥現代化大城市、加快皖江大發展、促進皖北大開發和皖西快發展、促進皖南大開放”的區域發展總體戰略;2008年又提出建立合肥、蕪湖、蚌埠自主創新示范區的區域規劃;2009年底，宣布了皖江城市帶承接產業轉移示范區的戰略，涵蓋了安徽的十個城市。城市群規劃戰略不斷改進、發展成熟，值得稱贊;但定位不準、前后不一致、缺乏長遠規劃、政策缺乏權威性與穩定性，導致城市群戰略難以有效實施。

2.中央和地方的政策矛盾。例如，各地招商引資政策與國家環境保護政策的矛盾，表現為:中央提出的一些環境政策，往往得不到地方政府的大力支持，特別是它與地方政府某時期調控經濟的重點目標明顯不符時。再如房地產政策，目前突出的問題是，中央對房地產業的調控得到老百姓的支持，但地方政府為了自身的土地財政收入，有意無意地歪曲執行房地產調控政策，房價屢屢暴漲。地方利益分化，地方政策與中央政策目標不一致甚至沖突，使中央政策很難落實到位。

3.各省份、地方之間的政策矛盾。中部崛起戰略初提出時，就曾出現“諸侯紛爭、狼煙四起”的局面:中部六省各行其道，力爭做“中部崛起”的領頭羊;省會城市各自宣傳自己的文化特點，爭做“龍頭城市”，展開聞名全國的中部“龍頭之爭”。中部地區各自為政、自謀發展的狀況制約和抵消了國家促進中部崛起戰略的政策效應，中部各省之間競爭大于合作，存在不同程度上的“離心化”發展趨勢:湖南向南發展、安徽向東發展、江西對接長珠閩、山西融入京津冀等，中部地區難以“抱團發展”，形不成區域經濟發展的合力 [3]。

4.部門間的政策矛盾。例如，湖南省長株潭公交一體化因部門利益難以平衡而遲遲無結果。在1999年，湖南即推出公交同城規劃方案，但一直未能落實到位。株洲和湘潭之間的車程僅需10多分鐘，長沙到兩地也不到半小時，可是三地居民往來仍需換乘長途客運車輛。有關負責人表示，城市公交不以盈利為目的，由城建部門主管;而長途客運以盈利為目的，由交通部門主管。如果把目前三地間的長途運輸改為公共交通，則會涉及相關部門間的利益調整。

三、中部崛起過程中政策矛盾現象的原因分析

中部崛起過程中產生政策矛盾現象的原因，主要有以下四個方面:

1.缺乏全局發展意識。其一，各省份、地區、城市缺乏長遠發展規劃，爭相實現崛起而又急于求成，過于追求眼前利益。發展規劃、產業布局等缺乏統籌規劃，重復建設、資源浪費、效率低下、不合理的短期化行為等問題嚴重存在。其二，中部各省、地方政府協調發展意識薄弱，各自為政、自謀發展，在經濟發展中極力尋求各自突破口。各地的發展規劃往往以自身為中心搞重復建設，建成“小而全”的經濟中心，不能實現區域內資源和要素的整合、產業和企業的重組、基礎設施的共享、環境保護的聯動等。

2.地方利益分化。其一，中央與地方利益存在差別。中央政策代表國家的整體利益，而地方政府所代表的地方利益則具有雙重特性:既要服從中央，又要代表本地區利益。中央政府與地方政府的利益差別以及地方政府利益的雙重特性，導致中央政策與地方政策之間的矛盾與沖突 [4]。其二，地方利益分化。行政區分割導致不同行政區域的政策和制度之間相互沖突與矛盾，形成了各自為政的諸侯經濟。為了獲取自身利益的最大化，各政府部門尋求的不是合作而是相互競爭的策略，政策之間不是協調而是相互矛盾。

3.體制不健全。行政體制的束縛，市場機制不完善成為中部地區迅速崛起的嚴重障礙。由于行政區劃制度的約束和地方狹隘利益驅動影響，中部地區資源被劃分為條條塊塊，無法以市場為主導進行資源要素的優化配置和合理利用，區域范圍內聚集效應和規模效應得不到體現。地方政府往往代替市場機制，利用種種非市場手段保護本地產品在本地市場的地位，限制外地產品進入;同時，為了更多地引進外資，各地紛紛在引進外資優惠政策上過分競爭，甚至相互傾軋。

4.利益協調機制不完善。中部各省份、地方、部門在自身利益最大化的誘導下，在政策與行為上都會存在機會主義傾向，而目前中部地區的利益協調機制與約束制度尚不完善，很難維持各政策系統和政策體系的關系協調。對中部地區來說，協調發展從長遠看雖可實現共贏，卻也要支付成本。由于各地在整個合作體系中承擔的分工不同，所獲得的收益也存在差異，某些地方短期內必須放棄一些產業，其暫時利益會減少。當總體利益得不到合理分配，或少數地方因合作帶來的局部利益受損而又得不到及時有效的補償時，則會背棄合作，產生矛盾。

四、中部崛起過程中解決政策矛盾的對策

1.強化中部地區全局發展意識。其一，各省要克服長期存在的官本位和地方保護主義思想，樹立“整體大于部分”之和的觀點，確立全局觀念與整體意識，以整體利益為重。其二，要立足長遠利益，以高起點、高標準，超前眼光和思路做好總體戰略規劃，為未來發展留足、留夠空間，保證中部崛起各項政策前后連貫性，進而確保其權威性、穩定性。其三，在協調發展意識的形成中，新聞媒體可發揮其重要作用，通過媒體對“中部崛起”戰略構想的大力宣傳，促使有關各方在區域共同利益上達成共識，增強中部地區的內部聯系和凝聚力 [5]。

2.構筑中部地區經濟圈，形成中部地區利益共同體。中部地區要盡快建設一個規劃、制度、政策相統一的中部地區經濟圈，反對地方保護主義，消除貿易壁壘，以貿易為紐帶來促進區域經濟協調發展，形成中部地區利益共同體，并強化其凝聚力、向心力、競爭力。當然，中部地區經濟圈不是各省經濟之間簡單的疊加，而是一個系統工程。只有徹底打破行政區劃的傳統概念，把原本分割的經濟利益聯結在一起，保證各種資源流動的暢通無阻，才能促進中部迅速崛起。

3.深化體制改革，轉變政府職能，加強政府部門間交流合作。其一，要加快體制改革，使市場在資源配置中發揮基礎性作用。要以市場機制為主導，打破省、地區、行業、部門、所有制的界限，鼓勵本地企業走出去，積極參與國內區域經濟合作。其二，轉變地方政府職能，建設服務型政府。通過規范政府行為，提高服務水平，加強行政協調，營造中部地區發展的良好政策環境，提供優質的公共服務。進一步強化政府服務意識，改進政府服務方式，提高政府管理水平和辦事效率，增強省市之間政策的公開性和透明度。

4.建立與完善利益協調機制。其一，通過協商、談判以及建立各種形式的經濟組織等方式，妥善協調各方利益關系，對區域共同利益達成共識。目前中部論壇、中國中部經濟發展研究中心、中部地區崛起工作部際聯席會議等，均能起到協調區域利益的作用。在此基礎上，應建立更多政府間聯席、對話機制和交流平臺。其二，對市場開放、技術開發、信息共享、自然資源利用、環境整治、產業發展準則等區域整體發展問題所達成的共識，應以制度性的規則來保證，以文字的形式固定下來，并有正式的執行機制，以此體現出較強的約束力，進而完善利益協調的長效機制，減少政策矛盾，實現中部崛起。

參考文獻:

[1]劉永慶，吳元其.政策矛盾現象初探[J].理論建設，2009，(5).

[2]盧珂.中部崛起中的地方政府治理創新[J].創新，2009，(2).

[3]許涵，彭迪云，姚群.促進中部崛起的經濟一體化戰略與實現機制初探[J].求實，2009，(8).

[4]楊連強.利益差別與政策博弈:中央與地方關系的另類解讀[J].重慶社會科學，2006，(7).

[5]呂麗娜.地方政府間橫向和諧關系的構建——中部崛起視角[J].理論月刊，2008，(8). [責任編輯 陳丹丹]