鄉鎮體制民主化改革探索

摘 要:隨著社會主義市場經濟和社會主義民主的不斷發展，現行的鄉鎮體制與社會主義市場經濟和民主法制的要求不相適應的矛盾日益突出。因此，加快鄉鎮體制改革勢在必行，促使基層政府職能轉變刻不容緩。對此，一些專家學者提出了許多主張和改革思路，對鄉鎮體制進行民主化改革是根本出路。

關鍵詞:鄉鎮體制;改革路徑;民主化

中圖分類號:D630文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0215-02

一、關于鄉鎮體制改革的幾種思路及簡要評價

隨著中國取消農業稅、村民自治及民主意識的覺醒，現行鄉鎮體制越來越不適應農村生產力發展要求，不適應黨支持人民當家做主的要求，不適應農村社會主義市場經濟發展要求。根據馬克思主義“生產力決定生產關系，生產關系一定要適合生產力”、“經濟基礎決定上層建筑”等科學結論，加快鄉鎮體制改革，使農村生產關系符合農村生產力、農村上層建筑符合農村經濟基礎成為必然趨勢，對此，一些專家學者提出了改革鄉鎮體制的一些思路。

1.撤銷鄉鎮政府。把鄉鎮政府作為縣級政府的派出機構——“鄉公所”。把國家基層政權收縮到縣級，鄉鎮級政府成為縣級的派出機關。鄉公所受縣政府的委派，主要負責完成縣政府委托的任務。

撤銷鄉鎮政府，主要基于以下四個方面的考量:一是中國歷史上就有“皇權止于縣政”的傳統，而且許多發達國家也無鄉鎮建制;二是隨著農村稅費的完全取消，鄉鎮政府的職能僅限于維持鄉村社會秩序、提供必要的公共產品和公共服務;三是由于條塊分割行政體制和“分灶吃飯”財政體制對于鄉政府職能的分解，使鄉鎮政府實際上從未成為一級完備的政府，呈現“權小、責大、能弱”的局面;四是小農經濟無法維持鄉鎮一級完全政府的運轉，財政困難更使許多鄉鎮政府無所作為，陷入存在“合理性”危機。

撤銷鄉鎮政府，減少了行政層級，降低了政府行政成本，精簡了機構和人員，防止了陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“黃宗羲定律”的怪圈。但實行鄉派與現行的憲法、地方組織法相抵觸，分流人員存在困難，鄉鎮債務難以化解，不利于基層民主的發展，官員由上級派出，只對上負責，可能使其更具“官僚化”。

2.撤銷欠發達地區鄉鎮，保留經濟發達地區鄉鎮。一些學者看到，由于中國農村區域發展差異較大，因此對鄉鎮一級的改革不宜一刀切。應根據鄉鎮經濟的發展水平，將鄉鎮劃分為農業型鄉鎮與工業型鄉鎮及中心鎮。農業型鄉鎮實行鄉派，改為縣級派出機構——鄉公所，而工業型鄉鎮及中心鎮應保留鎮政府，以適應小城鎮建設與發展的需要。

3.撤銷鄉、鎮改市。有些學者認為，經過幾年“撤并鄉鎮”，一些鎮的規模、發展水平和小城市差不多，因此，主張把一些工商業特別發達的重鎮改為縣轄市。

4.鄉鎮自治。在村民自治的基礎上實行鄉鎮自治，即在村一級實行村民自治，在鄉鎮一級實行社區型鄉鎮自治。

實行鄉鎮自治，有利于農民充分行使自己的政治權力，延伸社會治理的邊界;有利于從根本上消除縣鄉間的壓力型體制，化解原有的體制性矛盾。但有學者認為，鄉鎮自治過于簡單和激進，脫離了中國實際，目前談鄉鎮自治還為時過早;也有人擔心離開鄉鎮政府，農村的社會穩定和經濟發展都得不到保障。

5.強化鄉鎮功能。中國是一個農民大國，鄉鎮政府處于國家和鄉村民間社會的中間地位，它是調整二者力量的一個極其重要的平衡器，也是化解二者沖突的一個的緩沖空間，因此對于鄉村社會的穩定具有不可替代的作用，因此，通過改革以達到強化鄉鎮政府，使鄉鎮政府更好地發揮應有的功能。但有學者擔心，強化鄉鎮政府，將可能帶來更加嚴重的機構和人員的膨脹。

6.改革鄉鎮機構。改革鄉鎮機構的主要任務是:一是進一步轉變政府職能;二是綜合設置鄉鎮機構，包括黨政內設機構的設置和鄉鎮事業單位的設置;三是合理核定鄉鎮行政編制和事業編制，同時嚴格控制領導職數;四是妥善安置分流人員。

改革鄉鎮機構的主張基本沿襲了政府機構改革的思路，有人擔心這樣的改革會再次陷入精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“黃宗羲定律”的怪圈。

二、鄉鎮體制改革的根本出路——民主化、法制化

通過分析，我們發現上述主張和改革路徑都只是針對現行鄉鎮體制存在的某一方面和幾個方面的問題提出應對策略，缺乏整體思考，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的改革難以從根本上解決現行鄉鎮體制、機制問題。

筆者主張，從現有的憲政體制和農村的生產力實際水平出發，從理順職能、精兵簡政、提高效率的目標出發，堅持三個原則:第一，投入較少原則;第二，一舉兩得原則;第三，成功率較高原則，通過走民主化、法制化的路子，把鄉鎮體制改革與縣鄉機構改革、農村財稅體制改革和事業單位改革結合起來，解決現有鄉鎮體制存在的諸多問題。

(一) 體制設計

1.“移花接木”。即把村民自治的選舉之“花”移植到鄉鎮人民代表大會制度之“木”上，把村民委員會直選與鄉鎮人大代表選舉直接掛鉤，也就是讓全體村民直接選舉的村委會成員直接成為鄉鎮人大代表，由全村黨員選舉的村黨支部書記進入鄉鎮人大主席團。

2.鄉鎮黨委、政府領導人分別由鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大代表選舉產生。鄉鎮人大主席團選舉的主席直接成為鄉鎮黨委書記;鄉鎮人大代表選舉產生鄉鎮政府主要領導人。

3.規定人大代表和政府領導的任期。可連選連任，但不得超過兩屆。當選為“官”，落選為民。鄉鎮黨委、政府領導人在任期期滿前被上級組織調用者另當別論，但在任期未滿之前不得調用，在任期內只接受人大監督、聽證和彈劾。

4.取消鄉鎮財政。鄉鎮一切收入、資產、債務等劃歸縣財政或上級有關部門。鄉鎮黨委、政府主要領導人實行年薪制，其工作成效、業績由鄉鎮人大和上級對口部門考核。

5.建立鄉鎮統籌發展基金。基金列入上級財政預算，逐年撥付，基金數額按各鄉鎮人口確定。委托當地信用社管理這項基金(目的是增強農村信用社支農能力)，基金使用權歸鄉鎮政府，審核簽發權歸鄉鎮人大，每年由縣財政局安排審計部門審計基金使用情況。鄉鎮所有開支全部由基金支出。

6.妥善安排現有鄉鎮人員。公務員按公務員管理的有關規定分流安排;非公務員可以回到本人所在社區參加村委會選舉，充實加強村委會，也可以組織起來培訓，或參加公務員考試、鄉鎮公推公選，或充實到直接為農民提供各種服務的事業單位、社會中介組織，或參與事業單位改制。鄉鎮干部熟悉農村，了解農民，每個人也都具有某一方面的專業技能，對農村發展穩定做出過貢獻，是國家寶貴的人才資源，不能對這些有用之才草率處置或棄之不用。

(二)體制設計的依據、意義、可行性

1.符合黨章、憲法。沒有民主就沒有社會主義，鄉鎮民主體制符合現有的憲政模式，適合目前中國農村現狀，具有現實可行性。應當承認，目前的中國民主制度建設遠遠滯后于基層民主實踐的發展。如何在現行的制度框架下找到一種既可以讓農民選舉并制衡鄉鎮政府，但又不跨出現行政治體制框架的辦法來，是理論和實踐中的難題。

“移花接木”的辦法就是將村民委員會直選與鄉鎮人大代表選舉直接掛鉤，由老百姓信任的、能夠真正代表農民利益的鄉鎮人大代表來選舉鄉鎮長、鄉鎮黨委書記，說到底，就是落實憲法和黨章賦予的民主權利，切實擴大了農民的民主權利;就是強化鄉鎮人大的權力，使人大的監督權、決策權得到切實加強，改變以往人大虛置的狀況。這個制度落實的過程，既是廣大農民民主、法制意識提高的過程，也是對村委會民主選舉制度進一步完善的過程，使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”得到切實的貫徹，正如政府工作報告所承諾的“切實保障人民當家做主的民主權利，特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權。”

2.理順了鄉鎮政府與農民的關系。民選政府為選民服務，天經地義，權利來自于民，必須用之于民，人民監督政府，政府才不會懈怠。這樣的權利運行機制會從根本上解決鄉鎮官員“對上負責，對下糊弄”的制度性缺陷。在中國，鄉鎮政府職能轉換提倡了多少年，為什么轉變不了?根本原因不在鄉鎮，誰都知道“屁股決定腦袋”的道理。

3.解決了財政民主的問題。由縣財政按各鄉鎮人口逐年統一撥付鄉鎮發展基金，基金的審核簽發權歸鄉鎮人大，這樣的制度安排必然改變鄉鎮人大缺乏對政府財政預算制約、監督的制度缺陷。人大經常性舉行各種聽證會，把領導叫過來問責，看哪些政策有問題，群眾有哪些意見，進行公開正式的問答。一旦公開聽證會變成人大的一種常態機制、變成一種傳統，人大代表會有壓力去學習有關法律和知識，正確行使權利，問需于民，加強與選民聯系，把民意及時反饋給政府有關領導。

4.解決長期困擾鄉鎮發揮正常職能的財政問題。鄉鎮一切收入、資產、債務等歸縣財政或上級有關部門，表面看似乎削弱了鄉鎮為農民提供服務的能力，實際上，鄉鎮發展基金的有效運轉為鄉鎮政府發揮職能提供了可靠保障。沉淀在鄉鎮、困擾鄉鎮多年的債務移交給上級政府有關部門，表面看似乎是債務轉移，實際上，債務移交的過程，正是債務透明的過程，各鄉鎮債務集中以后，更便于打包處理，正如四大國有銀行成立資產管理公司集中處理不良資產那樣，擺脫了不良資產困擾的銀行運行更穩健、更可靠。

5.擺脫了鄉鎮機構“膨脹—精簡—再膨脹”的困擾。政府由民選、資金由上級財政預算按人口逐年撥付并受人大制約，這樣的制度安排恰似套在鄉鎮政府頭上的“緊箍咒”，機構膨脹沒有了合法性和經濟基礎。這種“內控”機制的建立，必將結束鄉鎮過去 “花錢無邊、債務無數”的歷史，從源頭上真正減輕農民負擔。與此同時，由于各鄉鎮政府所支配的財力都有“定數”，各鄉鎮領導都站在同一起跑線上，建立了“賽馬”機制，誰能把錢花在刀刃上，誰能把有限資源用好，誰能干成事，誰能出政績，年終考核一目了然，這樣對基層干部的考核更科學合理公正，也便于組織部門發現真正的領導人才。

改革不是目的，目的是通過鄉鎮體制改革， 打造一級民主型、服務型的法制政府，完成從“管理型政府”到“服務型政府”的蛻變，從“與民爭利”到“與民休息”的轉變，切實轉變鄉鎮政府職能。只有這樣，鄉鎮基層政權才能成為黨和政府形象的直接體現者和方針政策的貫徹落實者，才能肩負起農村發展、和諧的歷史使命。可以預言，富有中國特色的鄉鎮民主體制建立之日，就是一個“民本位”的鄉村社會開始發育之時。

[責任編輯王薇]