監(jiān)督“一把手”機制:五大突出問題\\五大主要原因\\五大基本路徑

摘要:黨政“一把手”在領導班子和全局工作中處于核心地位，因此，在黨內存在的各種問題中，“一把手”的問題也是主要的。隨著社會主義民主政治的推進，黨政“一把手”監(jiān)督機制雖有較大完善，但從總體上看，還存在不少突出問題，必須構建科學的長效機制，增強監(jiān)督的有效性。要完善干部人事制度，創(chuàng)新權力產業(yè)機制，進一步發(fā)揮權力監(jiān)督系統(tǒng)的整體效能。

關鍵詞:“一把手”;監(jiān)督機制;創(chuàng)新

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0222-03

加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，是加強領導班子建設的迫切需要，是推進領導干部工作科學化、民主化和法治化的重要保證，是從嚴治黨的客觀要求，也是干部監(jiān)督工作的重中之重。我們在調研中發(fā)現，當前大多數黨政“一把手”勤奮工作，廉潔自律，為本地區(qū)、本單位的改革發(fā)展做出了重要貢獻。從近年來的黨建工作情況看，筆者對加強黨內監(jiān)督，特別是對黨政“一把手”的監(jiān)督工作做了一些探討和研究，也積累了一些經驗，但總體效果不盡如人意，對“一把手”的監(jiān)督仍缺乏有效的機制和方法，查處的違法違紀的領導干部特別是“一把手”的數量越來越多，性質也越來越嚴重。在黨內存在的各種問題中，“一把手”的問題是主要的，也是起主導作用的。因此，必須認真分析和找準對“一把手”監(jiān)督工作中存在的突出問題，構建科學的長效機制，增強監(jiān)督的有效性。

一、當前黨政“一把手”監(jiān)督機制存在的五大突出問題

隨著社會主義民主政治的推進，黨政“一把手”監(jiān)督機制雖有較大完善，但從總體上看，遠不能適應世情、國情和黨情變化的需要。

1.監(jiān)督體制不順，監(jiān)督權缺乏獨立性和權威性。從黨內現行監(jiān)督體制來看，一是專門機關不敢監(jiān)督。各級紀檢監(jiān)察機關實行雙重領導體制，并以同級黨委、政府的領導為主。特別是監(jiān)督機構的主要負責人，不是由同級黨委或行政機關的領導成員兼任，就是由同級黨委或行政機關任命，而地方黨委又是同級紀委的監(jiān)督對象，紀委、監(jiān)察部門的領導權、人事權、財政權掌握在同級黨委或行政首長手中，因此便出現了監(jiān)督客體領導監(jiān)督主體、監(jiān)督主體依附于監(jiān)督客體的現象，這在客觀上使監(jiān)督者缺乏執(zhí)紀的自主性、獨立性，監(jiān)督往往處于一種“兩難”境地，大大削弱了監(jiān)督職能的力度。二是同級班子不便監(jiān)督。從了解問題的角度看，班子成員對“一把手”的情況最有發(fā)言權，但從實際監(jiān)督的角度看，他們又時刻處于“一把手”的領導調控之下而根本不便行使這個權力。有的怕反對意見提多了會被“一把手”借口“鬧不團結”而受排擠，故為了“團結”而沉默。三是下級難以監(jiān)督。當前，群眾監(jiān)督缺少相應的制度保障，群眾不能參與決策前和決策中的監(jiān)督，即使監(jiān)督也易受到打擊報復。因此，“一把手”監(jiān)督中“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”甚至“無監(jiān)”現象仍嚴重存在。

2.監(jiān)督主體權責不清，缺乏系統(tǒng)性、整體性。監(jiān)督主體多元化是現代政治發(fā)展的重要體現，但多元化的權力監(jiān)督機制能否在現實生活中發(fā)揮應有效用，關鍵在于其是否滿足有序性和統(tǒng)一性的要求。中國現行監(jiān)督體系包括黨內監(jiān)督、國家權力機關監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協民主監(jiān)督等若干個相對獨立的監(jiān)督系統(tǒng)。構成對黨政“一把手”權力嚴密的監(jiān)督網絡體系。但在現實政治生活中，這些監(jiān)督對象并不都集中在各監(jiān)督體系之內，而是交叉分布在各個地區(qū)、各有關單位之內。在具體運行過程中，各監(jiān)督系統(tǒng)因職能交叉重復，職責權限不清，再加上整個監(jiān)督體系缺乏必要的溝通和協調，相互扯皮推諉的現象時有發(fā)生，嚴重影響了監(jiān)督機構的威信，弱化了對黨政“一把手”監(jiān)督機制的整體效能。

3.監(jiān)督機制運行方向單一，上下難以互動。自上而下的監(jiān)督比較容易實現，而自下而上的監(jiān)督則相對薄弱。科學有效的權力監(jiān)督應當是自上而下、自下而上以及平行監(jiān)督統(tǒng)一的多向運行機制。就目前監(jiān)督機制運行狀況來看，自上而下的監(jiān)督較為有力，基本可以做到“無所不監(jiān)”，但自下而上的監(jiān)督則相對薄弱。從理論上講，領導干部職位越高、權力越大，就意味著責任越大，對其用權行為的監(jiān)督本應越嚴格。而現實政治生活中權力監(jiān)督機制存在的最大問題恰恰在于，對“一把手”的監(jiān)督不力，致使一些“一把手”“腐而不敗”，甚至“邊腐邊升”，使得手握重權的高級領導干部反而成為監(jiān)督的“盲區(qū)”。

4.監(jiān)督內容不夠全面，監(jiān)督路子越走越窄。主要表現為對黨政“一把手”現行監(jiān)督機構程度不同地存在著“八多八少”現象，即:監(jiān)督違法違紀多，監(jiān)督決策失誤少;事后追懲多，日常監(jiān)管少;具體事項監(jiān)督多，全面宏觀控制少;對事的監(jiān)督多，對人的監(jiān)督少;行使任免權多，行使彈劾權少;應急性、治標性規(guī)定多，長效性、治本性規(guī)定少;正面規(guī)范行為的規(guī)定多，違反規(guī)定的處置措施少;一般性、抽象性規(guī)定多，具體的、可操作的程序性規(guī)定少。

5.監(jiān)督制度不夠完備，影響了監(jiān)督工作的嚴肅性和規(guī)范性。如果缺乏明確的監(jiān)督標準和具體的實施細則，就難以準確判斷和及時糾正被監(jiān)督者的越軌行為，監(jiān)督的實施過程中也容易產生盲目性和主觀隨意性。現行有關黨政“一把手”權力監(jiān)督的法規(guī)制度總體上比較零碎，且不具體，不僅很多必要的監(jiān)督法規(guī)尚未出臺，即使已經出臺的某些規(guī)范因可操作性差、缺乏配套措施而難以發(fā)揮作用，導致在現實監(jiān)督行為中常以領導人的講話、批示為依據，使監(jiān)督行為缺乏明晰可靠的法律依據。因此，監(jiān)督者在實施監(jiān)督過程中容易產生盲目性和主觀隨意性，影響了監(jiān)督工作的嚴肅性和規(guī)范性。

二、導致黨政“一把手”監(jiān)督機制失靈的五大主要原因

第一，對權力監(jiān)督制約的根本特性缺乏深入研究，“自律”與“他律”未能實現有機結合。當前，對權力監(jiān)督存在著重“自律”而輕“他律”的錯誤認識，思想政治教育與制度約束相脫節(jié)。對權力監(jiān)督制約的前提是對權力特性的深入認識。西方政治思想史表明，幾乎每一位思想家關于權力監(jiān)督的論述都源于其對權力特性的深刻認識。西方政治學界普遍認同政治權力原罪論。在他們看來，人性本惡是不爭的事實，人性惡論是西方社會強化權力制約和監(jiān)督的第一塊重要基石。并認為，“權力有作惡和濫用的自然本性”。權力的基本特性決定了掌權者必然傾向于壟斷權力、濫用權力，利用手中的權力謀取非法利益。正是基于這樣的認識，兩方國家極為重視對權力的“他律”。與西方國家注重對權力的“他律”形成鮮明對照的是，中國傳統(tǒng)政治文化強調人本身的自我約束，認為人本身可以做好自我監(jiān)督。受這種傳統(tǒng)政治文化的影響，我們往往認為共產黨員會“自然先進”，并且領導干部職務越高，思想境界就越高，就越不犯或少犯錯誤，越不需要監(jiān)督。于是，對黨政“一把手”的監(jiān)督主要寄希望于個人思想道德修養(yǎng)的提升上，而不同程度地漠視外在制度的約束。

第二，政治體制權力過分集中的弊端尚未得到根本解決，現行政治體制還難以適應權力制約和監(jiān)督完善的需要。在加強黨的領導的口號下，不適當地把一切權力集中于黨委，黨委權力又往往集中于幾個書記，特別是第一書記。黨的一元化領導，往往因此變成了個人領導。這是小平同志多次對全黨的告誡。這種高度集權的領導體制，必然造成上級機關及其領導人無人監(jiān)督，也難以監(jiān)督的現象。這樣，權力制約和監(jiān)督模式就出現了本末倒置現象:上級組織和領導干部權力較大，但卻得不到應有的監(jiān)督制約;與此同時，針對下級組織和工作人員的監(jiān)督卻相對健全。“一把手”貪污腐敗問題之所以日漸突出，高官“前腐后繼”，正是現有權力制約和監(jiān)督機制結構性缺陷的集中體現。

第三，權力監(jiān)督法律法規(guī)存在疏漏和缺失，人為地滯緩了權力制約和監(jiān)督機制的構建與完善。改革開放以來，中國立法總量雖大幅增加，但由于存在結構性缺陷，制約了監(jiān)督機制的發(fā)展:一是整個立法體系重視權力立法而忽視權利立法，客觀上導致了公民權利無法制約公共權力的后果;二是重視授權立法而忽視限權立法，據有關資料顯示，近年來以管理為主要內容的法律、行政法規(guī)占法律、行政法規(guī)總數的80%以上，而監(jiān)督行政權力的法律法規(guī)只占0.87%;三是重視經濟立法而忽視政治立法，近些年出臺的經濟與行政方面的法律法規(guī)占總數的60%，而民主政治方面的只占4%。

第四，政務不透明，在很大程度上影響著對黨政“一把手”監(jiān)督制約機制的完善。政務公開的實質是權力運作過程公開，這是保障權力制約和監(jiān)督機制運行的基本原則。近年來，黨和國家在一些地方、單位試行了“兩公開一監(jiān)督”制度，這對提高權力運行的透明度，加強民眾對權力的制約監(jiān)督，預防和減少權力腐敗現象的蔓延，發(fā)揮了一定的作用。但這一制度的實施效果并不理想。但是，“一把手”施政行為公開制度還不健全，各級“一把手”哪些工作須向社會公開，什么時間公開，都沒有相應的具體規(guī)定。

第五，干部管理機制重“選人”和“用人”，輕“育人”和“管人”。黨管干部應該是選人、用人、育人、管人的有機統(tǒng)一，但在我們的干部管理工作中實際存在著重選拔輕管理、重業(yè)務輕教育、重使用輕監(jiān)督的問題。一些行之有效的干部管理制度，包括崗位輪換、干部交流與任職回避等還沒有真正實行。這樣，就使黨政“一把手”監(jiān)督中原本威懾力最強、成效最為顯著的上級監(jiān)督嚴重弱化。同時，現行的干部人事制度，沒有從根本上解決黨政“一把手”能上能下的問題，尤其是在“下”的問題上力度不夠，出口不暢，“一把手”出了問題往往是“換位子”的多，“搬位子”的少，致使部分黨政“一把手”為所欲為，無所顧忌。

三、完善黨政“一把手”監(jiān)督機制的五大基本路徑

完善“一把手”長效監(jiān)督機制問題是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及許多方面的問題，我們認為，當前主要應從以下幾個方面入手:

第一，科學處理集權與分權的關系，防止黨政“一把手”權力過于集中。從歷史的視角看，人類的政治活動從來都是在權力的集中與分散之間尋求平衡。權力過分集中意味著專制，雖蘊藏著權力異化、腐敗、變質的風險，但同時又意味著效率;權力過于分散看似比較民主，但同時意味著無政府主義，必然導致效率低下。如何賦予公職人員以適度的權力，使之既能充分發(fā)揮權力應有的功能，在為國為民造福的同時，又能克服權力濫用和異化的風險，這永遠是個二難選擇。在現實生活中，黨政“一把手”的權力相對于監(jiān)督權來說，過于集中和強大，必然導致腐敗。因此，要在不影響黨政“一把手”正當履職的同時，對其權力進行適當分解，尤其要把最大的人、財、物權進行分離，對人事、財政等重要部門和關鍵崗位主要領導干部的權力進行科學分解、必要交叉、崗位輪換，避免過于集中的權力長期掌控在一人或固定在一部分人的手中。

第二，科學處理好民主集中制與黨政“一把手”體制之間的關系，保證重大事項決策民主、科學、合理，以規(guī)避“一把手”體制帶來的獨斷專行和決策失誤。民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度，同時“民主集中制的貫徹執(zhí)行也是一種監(jiān)督。”要根據《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》的規(guī)定，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，由黨委會集體討論決定。同時，要堅決實行“票決制”，主要領導干部和其他黨委成員一樣，只有一票表決權，決不能“一言堂”。在干部管理工作中，要把“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制的情況作為其升降的重要內容，定期或不定期對“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制的情況進行監(jiān)督檢查。尤其是要“明確干部選拔任用提名主體。合理規(guī)范領導干部特別是一把手的提名行為，鼓勵多種渠道推薦干部，根據不同職位特點，采取組織部門推薦、干部群眾推薦、領導署名推薦、干部個人自薦等辦法，廣開舉賢薦能之路。” [1]

第三，加強監(jiān)督主體間的有效溝通和協調，進一步發(fā)揮權力監(jiān)督系統(tǒng)的整體效能。中國權力監(jiān)督系統(tǒng)涉及面廣、主體多，在世界上是罕見的。問題在于，現行監(jiān)督體系中各監(jiān)督主體間缺乏有效的溝通和協調機制，重復監(jiān)督與監(jiān)督空白兩種現象同時并存。為了理順各監(jiān)督主體間的權責關系，優(yōu)化監(jiān)督體系，整合各種監(jiān)督力量，提高權力監(jiān)督系統(tǒng)的整體效能，應著力加強以下幾方面工作:一是建立不同監(jiān)督主體之間既有分工又有協作的和諧關系，明確劃分不同權力監(jiān)督主體間的職責、權限、任務、作用、工作范圍等，擺正各種監(jiān)督主體在權力監(jiān)督系統(tǒng)中的地位，真正做到不同的權力監(jiān)督部門各就各位、各司其職、權隨責到、權責相符;二是建立監(jiān)督機構間的權威聯絡機制和通暢的信息溝通渠道，縱向、橫向監(jiān)督必須有一個科學的綜合協調機制。改變各自為政、互相封閉的工作格局。三是進一步完善巡視制度，明確巡視組的地位職責、工作方式，使巡視工作步入制度化、規(guī)范化和經常化軌道。四是加強對派駐機構的統(tǒng)一管理，將派駐機構由雙重領導改變?yōu)榇怪苯y(tǒng)一領導。

第四，完善干部人事制度，創(chuàng)新權力產生機制。要規(guī)范領導干部手中的權力，就必須從源頭上解決問題，首要的工作就是努力推進干部人事制度改革。豎決摒棄過去那種少數人從少數人中選人的做法，嚴格按照《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》規(guī)定，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，在充分聽取和尊重民意的基礎上，經過群眾推薦、組織考察和考試考核，真正把那些堅決執(zhí)行黨的基本路線政績突出、清正廉潔群眾公認的優(yōu)秀干部選拔到領導崗位上來。要擴大對黨政“一把手”競爭性選舉產生的范圍。事實已經證明，如果“一把手”的權力本身來自于任命而非競爭性選舉，那么無論在其工作環(huán)境中設計怎樣的“約束辦法”，都無法保證“一把手”謹慎地作為。

“一把手”必須被賦予相當大的權力。他應當在任用下屬、決定事務上擁有權力。這些權力不應削減，也無須削減。對于他所服務和管轄的人群來說，只要擁有決定他的去留的權力，給予他“一把手”的相應權力并不危險，監(jiān)督也好，制約也好，都將是水到渠成的。需要的是一種責任機制，而不是權力的縮小。讓“一把手”負責任的機制，在于其權力由其行使范圍內的人們授予。采用種種限制權的辦法，認為對“一把手”掣肘越多越好，無助于社會的有效運行。向“一把手”賦予充分的用人權、決策權是必要的，但前提是“一把手”的權力來自于他所行使和服務的對象。不改變“一把手”的權力來源，又苦惱于“一把手”權力過大，無異于授予“一把手”以不負責任的權力，而又要他去負責任。這種難題是無解的。

第五，進一步完善黨務政務公開制度，將黨政“一把手”行使權力的過程最大程度地置于下級和廣大人民群眾的直接監(jiān)督之下。為了更好發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督主體作用，首先，必須堅決實行黨務、政務公開制度，變“暗箱操作”為“陽光作業(yè)”，增加“一把手”行使權力的透明度。其次，建立便利、高效的舉報機制，健全干部監(jiān)督信息網絡，設立干部廉政情況專用舉報電話號碼。對舉報屬實，協助專職監(jiān)督機構立案破案的個人，要進行相應的獎勵。再次，切實保護舉報人的權益，對于違反《黨內監(jiān)督條例》規(guī)定，工作玩忽職守，泄露舉報人情況及舉報內容，使舉報人受到傷害的，要追究有關機構及其工作人員的責任。

參考文獻:

[1]李源潮.全面落實《規(guī)劃綱要》毫不動搖地推進干部人事制度改革[J].求是，2010，(5).[責任編輯王薇]