淺議中國旅游業(yè)政府管制的改進

摘要:旅游市場存在失靈，需要政府進行管制。政府管制應(yīng)協(xié)調(diào)好市場機制與政府干預(yù)、個體利益與公共利益等關(guān)系，避免給市場機制帶來妨害。中國政府對旅游產(chǎn)業(yè)的管制還存在一些不合理之處，甚至給產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了損害，需要做出相應(yīng)的改進。

關(guān)鍵詞:政府管制;旅游管制;管制俘虜;中國;旅游業(yè)

中圖分類號:F59文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)15-0164-02

一、中國旅游管制存在的問題

1.對政府在旅游業(yè)發(fā)展中的作用認(rèn)識不清。在中國市場機制逐漸成熟的今天，政府在旅游業(yè)發(fā)展中究竟應(yīng)扮演什么樣的角色，發(fā)揮什么樣的作用，在學(xué)界和政界，仍沒有形成共識。一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)堅持政府主導(dǎo)模式，要按照旅游自身的特點，在以市場為主配置資源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用，爭取更大的旅游業(yè)發(fā)展[1]。但主導(dǎo)即為發(fā)揮主要作用，既然以市場為配置資源的基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)從何談起?如何界定市場與政府的關(guān)系?章尚正(1998)[2]認(rèn)為，政府主導(dǎo)在實踐中變成了“政府主宰”、“政府主財”、“政府主干”。政府在規(guī)劃制定與審查、項目立項、投資、經(jīng)營權(quán)授予、行業(yè)管理等方方面面無所不在，無所不包，很容易導(dǎo)致決策的隨意與預(yù)算軟約束，壓抑了旅游市場的發(fā)育，扭曲了市場價格，干擾了企業(yè)的自主經(jīng)營，造成決策失誤。

2.旅游立法滯后。在立法的層次上，中國目前的旅游立法都是條例、地方性法規(guī)或者部門規(guī)章的形式，還沒有一部綜合性的旅游基本法，在中國法律體系中的位階較低。在調(diào)整范圍上，中國目前的旅游立法還不全面，已有法規(guī)側(cè)重于調(diào)整政府部門與企業(yè)的縱向關(guān)系，而對市場主體之間的橫向關(guān)系關(guān)注不夠，不少領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的法律規(guī)范進行調(diào)整。并且現(xiàn)有的旅游法律法規(guī)有相當(dāng)一部分跟不上行業(yè)發(fā)展的步伐，不適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需求[3]。在中央立法不足的情況下，各地紛紛出臺地方法規(guī)，這雖然為地方旅游發(fā)展提供了保障，但也容易滋生地方保護主義。旅游立法滯后造成行業(yè)發(fā)展混亂、消費者利益與公共利益保護不力。政府職能部門在進行旅游管制時缺乏法律依據(jù)，習(xí)慣于以政策、文件代替法律，難以清晰界定政府管制的邊界，加大了旅游管制過程中的“人治”，為設(shè)租、尋租行為提供了便利。

3.旅游管制中條塊分割較為嚴(yán)重。從部門分割的角度，對旅游經(jīng)濟的運行，除旅游行政主管部門有管制權(quán)外，其他相關(guān)行政主管部門以及地方政府也擁有相應(yīng)的管理權(quán)，部門之間相互制約，相互扯皮。從地域的角度看，旅游資源有區(qū)域邊際共生性，其分布往往是跨縣、跨市有的甚至是跨省的，造成政府行政的“樹狀體系”與旅游開發(fā)的“網(wǎng)狀體系”的矛盾[4]。各地政府出于本地利益的考慮，相互爭奪資源、在開發(fā)中各自為政，導(dǎo)致旅游產(chǎn)品重復(fù)建設(shè)。

4.旅游質(zhì)量管制不能滿足時代的需要。中國旅游產(chǎn)品質(zhì)量管制還存在以下問題。首先，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還不健全。中國目前只制定了《導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量》等10個國家標(biāo)準(zhǔn)，《旅游飯店用公共信息圖形符號》等5個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。一些重要的國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如《旅行社資質(zhì)等級的劃分與評定》、《旅游餐館設(shè)施與服務(wù)規(guī)范》等遲遲未見出臺。其次，已有的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)格。中國目前關(guān)于旅游產(chǎn)品的質(zhì)量管制，主要是體現(xiàn)在設(shè)置進入條件和分級條件上，如《旅游景區(qū)質(zhì)量等級評定》等。然而初始的進入條件并不意味著產(chǎn)品質(zhì)量的永續(xù)保證，必須對已進入的企業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管，對不符合進入條件的已進入企業(yè)實施降級制裁。但實踐中真正被降星降級的企業(yè)罕得一見。第三，投訴制度不利于保護旅游者。按中國《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》，旅游者向旅游主管部門請求保證金賠償時，應(yīng)寫明“賠償請求和根據(jù)的事實、理由與證據(jù)”，也即由旅游者負舉證責(zé)任。在旅游市場存在較為嚴(yán)重的非對稱信息情況下，旅游者追究旅行社違約責(zé)任的成本較高，往往對旅行社的一些違約行為聽之任之。

5.景區(qū)經(jīng)營中管制俘虜現(xiàn)象較為突出。經(jīng)多年的改革，中國旅游產(chǎn)業(yè)中酒店、旅行社等競爭性行業(yè)已基本實現(xiàn)了政企分離，但在具有公共資源屬性與壟斷特性的景區(qū)經(jīng)營中政企不分的情況還十分普遍。中國約有90%的景區(qū)屬于依托國有資源的公共景區(qū) [5]，這些風(fēng)景區(qū)都是由地方政府及其相關(guān)職能部門如管委會管轄，管委會既是景區(qū)的行政管理部門，又負責(zé)景區(qū)的日常經(jīng)營，政府同時擔(dān)任經(jīng)營者和管制者兩個角色。雖然自20世紀(jì)90年代中后期始，為了減支增收，吸納社會資本，一些公共景區(qū)開始步入企業(yè)經(jīng)營模式，表面上主管部門放棄了經(jīng)營者的身份，但這實質(zhì)上是一個雙重委托:國家將公共資源委托給各級政府部門(官僚集團)管理，政府再將其委托給企業(yè)經(jīng)營。國家(或者中央政府)的利益期望是兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，企業(yè)的利益期望是經(jīng)濟效益最大化。因旅游產(chǎn)業(yè)作為一個新興經(jīng)濟部門，被各地視為推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長的重要手段，受官員任期的短期性和經(jīng)濟指標(biāo)考核手段激勵的影響，加之景區(qū)門票收入相當(dāng)部分歸地方政府提留，處于二者之間的地方政府及主管部門在目標(biāo)函數(shù)上更傾向于企業(yè)，進而弱化自己的管制監(jiān)督職能，甚至和企業(yè)共謀，政府管制淪為特殊利益集團的俘虜。近年來，中國各大景點憑借壟斷地位不斷上調(diào)門票價格，損害了消費者利益，雖然國家發(fā)改委從2005年起三次下文對景區(qū)價格漲幅與程序進行規(guī)范，但效果并不理想，申請漲價的知名景區(qū)無一例外得到了當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。

二、中國旅游管制改革思路

1.重新審視政府在旅游產(chǎn)業(yè)中的職能。政府主導(dǎo)的提法，夸大了政府的能力和干預(yù)的效果，美化了政府干預(yù)的立場，給人們觀念上的誤導(dǎo)，給權(quán)力以介入的口實。雖然中央對旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟利益與社會利益、短期利益與長期利益有一個較好的考量，但落實到具體的執(zhí)行者——地方政府或主管部門時，在地方與部門經(jīng)濟利益的目標(biāo)下，政策很快就唱走了調(diào)，這也是當(dāng)前中國 “諸侯經(jīng)濟”的通病。同時，中國旅游業(yè)發(fā)展至今，產(chǎn)業(yè)內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)有了較大改變。制約旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題已得到很大解決，市場主體的投資能力、融資渠道也得到較大改善提高，政府提供旅游設(shè)施的任務(wù)已不再緊迫。同時，在社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人民物質(zhì)與文化需要水平不斷提高的現(xiàn)實下，興辦旅游業(yè)也不應(yīng)僅著眼于創(chuàng)收，而應(yīng)將其作為一個社會事業(yè)，在獲得經(jīng)濟利益的同時，還應(yīng)保障人民享有公共資源、追求幸福生活的權(quán)利，保證環(huán)境的安全、資源的可持續(xù)利用、傳統(tǒng)文化的繼承發(fā)揚。政府對旅游產(chǎn)業(yè)的管理目標(biāo)應(yīng)由“做大”轉(zhuǎn)移到“做好”，政府在旅游產(chǎn)業(yè)中的作用應(yīng)由大包大攬轉(zhuǎn)移到專注于提高資源配置效率、維護社會公共利益。政府在旅游產(chǎn)業(yè)中的職能，應(yīng)由“政府主導(dǎo)”向“市場主導(dǎo)，政府管制”過渡，做到“政府的歸政府，市場的歸市場。”

2.進一步完善旅游立法。只有完善旅游立法，以法律體系的判斷代替決策者個人的判斷，使管制權(quán)受到體系約束，才能減少權(quán)力行使過程中的恣意妄為與設(shè)租尋租，這也是“依法治國”的基本要求。同時，立法的完善有助于市場主體明確預(yù)期，按法律體系的要求調(diào)整自己的行為，降低管制成本。完善旅游立法有四個重點:一是制定旅游基本法，以之作為旅游立法體系的基礎(chǔ)，使旅游立法系統(tǒng)化，破除地方與部門立法制造的壁壘。二是在完善行政法的基礎(chǔ)上，明確旅游管制機構(gòu)、管制權(quán)限和運用，使管制實施做到有法可依。三是完善旅游業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和執(zhí)行力度，既要補缺，又要根據(jù)社會環(huán)境的變化適時修訂已有的標(biāo)準(zhǔn)。四是加強調(diào)整旅游市場主體橫向關(guān)系的立法，維護消費者利益和市場競爭秩序，在解決旅游質(zhì)量糾紛時采取舉證責(zé)任倒置的制度，即由旅游企業(yè)負舉證責(zé)任。

3.調(diào)整旅游管制機構(gòu)。旅游業(yè)作為一個跨行業(yè)、跨地區(qū)的綜合性產(chǎn)業(yè)，在管制過程中尤其要遵循系統(tǒng)性原則，因此必須要打破中國旅游管制條塊分割的現(xiàn)狀，明確各管制部門的職權(quán)范圍和職責(zé)。可在省與地級市兩級(有條件的地區(qū)可擴展至縣級)成立旅游管理委員會，由省、市政府領(lǐng)導(dǎo)或分管旅游的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會主任，旅游、建設(shè)、國土、環(huán)保等相關(guān)部門負責(zé)人和專家參與，負責(zé)研究制定地方旅游發(fā)展的政策措施，協(xié)調(diào)自然文化遺產(chǎn)資源旅游開發(fā)過程中涉及的用地、用水、基建、環(huán)保、資源維護等事項，旅游局繼續(xù)行使旅行社經(jīng)營、導(dǎo)游服務(wù)、飯店與景區(qū)分級等管制權(quán)，并全面負責(zé)旅游交通服務(wù)、景點(區(qū))旅游紀(jì)念品銷售等質(zhì)量管制工作。其次，對跨行政區(qū)劃的旅游資源應(yīng)成立由各方參與的旅游管制機構(gòu)，如鄂渝兩省市組建的長江三峽區(qū)域旅游合作聯(lián)席會議。最后，在國家發(fā)改委下設(shè)置旅游司，在省一級發(fā)改委下設(shè)旅游處，國家發(fā)改委旅游司除繼續(xù)行使旅游景點(區(qū))門票價格管制等權(quán)力外，還應(yīng)進一步負責(zé)重大旅游項目(如對重要遺產(chǎn)資源的開發(fā)、可能導(dǎo)致重大環(huán)境問題的項目等)的建設(shè)進行管制，省發(fā)改委旅游處負責(zé)貫徹監(jiān)督。未來條件成熟后，還可在國務(wù)院下設(shè)全國性旅游管理委員會。

4.加強對管制者的管制。為避免旅游管制主體濫用職權(quán)、設(shè)租尋租，或淪為利益集團的工具，需要確立并強化管制管制者的制度。除堅持依法行政外，還要做到管制程序的公開與公正，管制應(yīng)受到社會各方如企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會、民間團體的監(jiān)督。在制定規(guī)則時應(yīng)通過聽證等方式使利益相關(guān)方知悉政策實施的目的、原因、影響，利益相關(guān)者代表的選拔必須要客觀透明，管制者應(yīng)廣泛接納各方的意見，謹(jǐn)慎權(quán)衡得失，務(wù)必要改變當(dāng)前聽證如旅游景區(qū)價格“逢漲就聽，一聽必漲”的形式主義。在管制實施過程中，社會各方應(yīng)有權(quán)對政策執(zhí)行者與執(zhí)行的效果進行監(jiān)督，實現(xiàn)由政府單方控制向社會共同治理的轉(zhuǎn)變。

參考文獻:

[1]魏小安，王大悟.旅游強國之路[M].北京:中國旅游出版社，2000.

[2]章尚正.政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的反思[J].旅游學(xué)刊，1998，(6).

[3]曹楊.淺談中國旅游立法滯后對旅游業(yè)的影響[J].旅游學(xué)刊，2000，(2).

[4]郭尋，吳忠軍.區(qū)域旅游發(fā)展中政府合作的制度障礙及對策思考[J].人文地理，2006，(1).

[5]吳文智.中國公共景區(qū)政府管制歷程及其問題研究[J].旅游學(xué)刊，2007，(11).[責(zé)任編輯 陳丹丹]