教育政策視野下的農民工子女義務教育

摘要：農民工子女義務教育日益成為各方關注的焦點，相關政策的出臺給農民工子女義務教育問題的解決帶來了希望，但政策在執行過程中遇到了來自自身和現實條件的困境。厘清相關政策的演變歷程，找出政策的困境之所在并提出可行的應對策略，以期為我國當下的農民工子女義務教育作出貢獻。

關鍵字：教育政策 民工子女 義務教育 政策困境

20世紀90年代中期，隨著改革開放的進一步深入，國家在政策層面上已不再限制農村剩余勞動力的自由流動，進城務工的農村人口在數量上激增，并呈現出舉家遷徙的特征。由于缺乏相應的政策保障，加之《義務教育法》中也并未提及農民工子女的義務教育問題，因而農民工子女的教育問題開始凸顯出來：大量隨父母進城的適齡學童無法正常入學，失學狀況非常嚴重。由此，農民工子女的義務教育問題開始進入教育政策的視域范圍。

一、政策的演變歷程

政策形成期。1996年，原國家教委印發《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法(試行)》，在北京、上海等省市進行試點。這一辦法的出臺，標志著第一個關于規范流動人口子女就學的國家政策出臺，說明國家從政策層面上開始關注民工子女的教育問題。但由于該政策只是在部分省市進行試點，因而政策的影響范圍有限，具有很大的局限性。

政策發展期。1998年《流動兒童少年就學暫行辦法》出臺，規定“流動兒童少年戶籍所在地政府和流入地政府相互配合，共同做好流動兒童少年接受義務教育工作，流入地教育行政部門承擔具體管理職責。”“流動兒童少年的就學以在流入地全日制公辦中小學借讀為主”。該辦法為解決農民工子女的義務教育問題提供了國家層面上的政策依據，相比1996年的試行辦法，政策實施范圍擴大到全國范圍而且強調了流入地政府的責任。但由于政策對流入地政府的責任并沒有明確，入學程序復雜和學校收取高額借讀費等因素的影響，農民工子女在城市的入學門檻被無形中抬高，政策還無法保障民工子女有平等接受義務教育的機會。

政策成熟期。2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》出臺，該決定首次正式提出解決流動人口子女義務教育問題“以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”為基本途徑。至此，“兩為主”政策首次被明確為國家政策，這在解決農民工子女義務教育問題上具有很大的政策導向性意義。2003年國務院辦公廳轉發教育部等六部委《關于進一步做好進程務工就業農民工子女義務教育工作的意見》，全面部署了農民工子女的義務教育工作，形成了以“兩為主”為基本原則，以“建立進城務工農民工子女全面接受義務教育保證制度和機制”為核心的教育政策。這一政策的出臺，進一步明確了農民工子女義務教育的經費保障機制，而且政策規定“農民工子女收費與當地學生一視同仁”。

政策穩定期。2006年6月，修訂通過的《中華人民共和國義務教育法》出臺，該法規定“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。”這一條款的出臺，首次以基本法律的形式明確了流入地政府必須承擔起為農民工子女提供平等地接受義務教育機會的責任，標志著有關農民工子女義務教育的政策以國家基本法律的形式穩定下來。但法律本身并沒有具體的實施細則，只規定具體辦法由各省、市、自治區規定，因而各地解決農民工子女義務教育問題的進程、方式、效果也必定有所不同。

從上述政策的演變歷程來看，關于農民工子女義務教育問題的政策已經形成了一個相對較為完整的體系。但政策的出臺并不等于問題的解決，現實中農民工子女義務教育的形勢依然不容樂觀，政策在執行中依然面臨諸多困境。

二、政策執行中的困境

當我們反思一個政策為何達不到預期效果的時候，不外乎要考慮兩個方面的因素，一是政策內容本身的完善性問題，一是政策內容外的現實性條件。對于農民工子女義務教育政策的困境分析，我想大抵也是可以從這兩個方面展開的。

(一)政策自身的困境

1.政策內容太宏觀，缺乏實際的指導性和操作性

縱觀歷年來頒布的有關農民工子女義務教育的政策，幾乎每一個政策都存在這樣的問題。例如，2003年的《關于進一步做好進城務工農民子女義務教育工作的意見》中提出要建立農民工子女義務教育經費的籌措保障機制，但政策文本中只有這樣兩點規定：“流入地政府財政部門要對接收進城務工就業農民工子女較多的學校給予補助。城市教育費附加中要安排一部分經費，用于進城務工就業農民工子女義務教育工作。”有心的人一定會發現這樣的問題：“較多”是多少?補助的形式和數量又是多少?“一部分”到底是多大比例呢?

諸如此類問題，都無從找到明確的答案。假如你是政策執行者，那么你知道怎樣去執行這一政策嗎?這給各地的政策執行者留下了很大的空間，雖然我并不反對政策在執行中可以靈活地運用，但我們要看到過大的自由空間，會讓“鉆政策空子”成為無可避免的事實，自然政策的執行效果當然也會大打折扣。

2.流入地政府的職責與權益不對等

在我國現行的關于農民工子女義務教育政策中，“兩為主”已成為最基本的原則，2006年修訂通過的《義務教育法》更是以基本法律的形式明確了流入地政府在民工子女義務教育中的管理責任。但目前的問題在于，政策在賦予流入地政府主要管理職責的同時卻沒有賦予流入地政府同等的權益，這就使得流入地政府也就是政策的執行者在解決農民工子女義務教育的問題上積極性不高，進而導致政策的執行效果并不理想。

(二)政策所面對的現實困境

1.流入地教育資源不足

農民工子女義務教育政策的執行需要有充足的資源來保障。倘若作為政策的執行者，流入地政府自身沒有較為充足的教育資源，那么保障農民工子女義務教育政策的實施也就顯得愈發困難了。

這里所說的教育資源不足主要指經費和人力方面的不足。我國現行的義務教育以地方為主，在這一背景下，流入地轄區內的學生越多，當地的財政壓力就越大。倘若要徹底解決民工子女義務教育問題，那么當地的財政壓力將會劇增。人力資源不足也是教育資源不足的重要體現之一，師資缺乏從一定意義上也制約了政策的進一步落實。

隨著時代的不斷發展，農民工已經無法在城市的中心城區找到自己的立足之地，大多數農民工家庭集聚在城鄉結合地帶。城市的非中心地區，特別是城鄉結合地帶，本身原有的教育資源相比市中心就要落后很多。這樣一來，教育資源不足的問題就更加嚴重，從而也就無法保障民工子女義務教育政策的有效執行。

2.城鄉戶籍壁壘

1963年公安部依據是否吃國家計劃供應的商品糧將戶口人為地劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩類，但時至今日，如此僵化、不合時代要求的戶籍制度卻依然存在，不能不說，僵硬的戶籍制度也是民工子女義務教育政策執行所面臨的困境之一。

有學者認為，城鄉二元分裂的戶籍結構，使出身不同區域的人們在身份上有了“天然”的差異，從而導致城鄉人口在政治、經濟、教育等方面所享有的社會權利不盡相同。民工子女義務教育問題的解決很大程度上取決于戶籍制度的改革，只有現行的戶籍制度問題解決了，民工子女才有可能與城市學生享有同等的教育權利。

在當前全國全面實施免費義務教育政策的大背景下，戶籍壁壘的影響表現義務教育資源配置和民工子女升學兩個方面。在資源配置方面，中央政府對義務教育的統一預算在總體上解決了全國適齡兒童的經費來源問題，但目前這筆經費的具體分配依據仍然是按照戶籍適齡人口進行資源配比。由此，民工子女既不能享受戶籍所在地的免費政策，也無法享受流入地的免費政策，農民工子女只因戶籍問題便被邊緣化了。在升學方面，按照現行的中高考升學體制，即使民工子女能夠在流入地公立中小學就讀，他們在升學時還是會遇到戶籍限制，這里由于已經超出了農民工子女義務教育政策研究的范疇，故不再詳細敘述。

三、就政策困境而提出的對策

(一)就政策自身的困境而言

1.出臺具體實施細則，增強政策自身的可操作性

在政策的規定上做出必要的量化指標，縮小政策執行者自由裁量的幅度，避免讓政策有空子可鉆。比如，規定流入地公辦中小學校每接收一名民工子女，該學校的上級主管部門就要給予多少補貼。這樣以來，政策本身對執行者而言就不再是一堆抽象的文字，而是有具體要求的實施規范。

2.明確權責劃分，增強對流入地政府的權益保障

保障流入地政府的權益，是提高流入地政府解決農民工子女義務教育問題積極性的有效手段，只有流入地政府積極地將農民工子女的義務教育問題提上議事日程，我們才能看到農民工子女教育的希望。

(二)就政策所面對的現實困境而言

1.加大教育投入，充實城市民工集聚地教育資源

一方面要加大教育投入，保障民工子女義務教育經費資源。在當前形勢下，流入地政府可以考慮通過轉移支付的途徑來減少財政收入相對較少的基層政府負擔。另一方面，要充實城市城鄉結合地帶的師資力量，保證農民工子女義務教育的師資資源。當前，應逐步提高教師待遇，吸引更多的優秀人才加入到教師的隊伍中去。

2.實行“義務教育券”制度

由于我國當前實行的戶籍制度不可能在短時期內革除，因而我們不能完全將希望寄托于戶籍改革上。美國學者費里德曼最早提出了“教育券”理論，教育券制度是“政府將用于教育的公共經費以券的形式直接發給學生或家長，而不是發給學校；學生自由選擇學校并用教育券支付學費和相關費用；學校則向政府兌取與券值相等的現金流入。這樣學校可憑教育券到任何一所政府認可的學校就讀。”我覺得，在我國戶籍制度徹底改革還遙遙無期的情況下，“義務教育券”不失為解決農民工子女義務教育問題的一種有效路徑，政府不妨可以考慮以向農民工子女發放“義務教育券”的方式來取代傳統的以戶籍為主要依據的資源分配方式，從而保障農民工子女均等接受義務教育的權利。

參考文獻：

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