對衡陽市地方政府融資平臺運行情況的調(diào)查

地方政府融資平臺主要是指地方政府為解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項目的投資建設(shè)資金而專門設(shè)立用來融資的公司。近幾年來，金融機構(gòu)發(fā)放了大量地方政府融資平臺貸款，中央政府高度關(guān)注這部分貸款質(zhì)量，溫家寶總理更是把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險列入200年宏觀政策的重點工作之一。為了掌握地方政府融資平臺業(yè)務(wù)經(jīng)營及融資情況，及時防范和化解風(fēng)險，最近人行衡陽市中心支行組織對衡陽市地方政府融資平臺發(fā)展運行情況進行了調(diào)查。

一、衡陽市地方政府融資平臺經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀

為了滿足地方經(jīng)濟的發(fā)展需要，加快城市化進程，在不允許地方政府直接舉債的前提下，地方政府向銀行借款是一條相對可行、便捷的融資途徑，但向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責(zé)任的法人，地方政府融資平臺應(yīng)運而生。衡陽市自2002年成立衡陽市城市建設(shè)投資有限公司首家政府融資平臺以來，到目前已發(fā)展到3家政府融資平臺，其中市級4家，縣級9家。3家政府融資平臺公司，資產(chǎn)總額為76.4億元，負(fù)債總額84.9億元，自有資金總額4億元，融資總額73億元，已開工項目數(shù)38個，已開工項目計劃投資額64.8億元，已開工項目到位資金35.4億元，計劃開工項目計劃投資額45.7億元。衡陽市地方政府融資平臺發(fā)展呈現(xiàn)以下特點:

一是間接融資占主導(dǎo)，直接融資有突破。衡陽市政府融資平臺項目經(jīng)營收入8.6億元與財政注資.8億元是自有資金的兩大來源，分別占比為45.3%與28.8%。銀行貸款56.8億元其中國家開發(fā)銀行貸款28.3億元為主要融資來源，占融資總額的77.8%。2009年，衡陽市城市建設(shè)投資有限公司通過發(fā)行債券融資5億元，直接融資有所突破。

二是貸款增長較快，但發(fā)展不平衡。2008年2月末衡陽市政府融資平臺貸款余額為7.2億元，到200年6月貸款余額為28.5億元，短短一年半時間，貸款余額激增近4倍。地市級平臺公司貸款快于縣級平臺公司增長速度，到200年6月，地市級平臺公司貸款余額達2.5億元，為縣級平臺公司貸款余額的3.倍，占貸款總余額的75.5%。

三是投資平臺主體突出，金融支持重點明顯。市級及縣級城建投資公司成為政府融資平臺的主力軍。從數(shù)量上看，全市3家融資平臺有9家是城建投資公司。從規(guī)模上看，城建投資公司資產(chǎn)總額占90%以上。同時城建投也逐漸成為各金融機構(gòu)支持的重點，其貸款余額由2008年2月的2.9億元，增加至200年6月末的9億元，遠高于其他類平臺公司，占總余額的比例為66.6%。

四是貸款品種以項目貸款為主，貸款投向集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。流動性貸款增長較慢，項目貸款增長迅速。至200年6月，項目貸款余額20.5億元其中，3-5年與5年以上期限的余額合計為6.7億元，占比為8.2%，占貸款總余額的72%。已開工37個項目中，公益項目為20個，占比為54.%。貸款主要投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此類貸款余額由2008年末的4.5億元增長至200年6月末的6.6億元。

五是償債資金主要來于財政資金，貸款風(fēng)險基本可控。地方政府融資平臺作為借款人符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，借款條件可以按市場原則來評估設(shè)定，還款來源可以由地方財政收入作保證，貸款風(fēng)險基本可控。據(jù)調(diào)查，衡陽市地方政府融資平臺依靠非財政資金償債的貸款比例非常小，200年6月，該比例僅為9.5%。

二、衡陽市地方政府融資平臺發(fā)揮了積極作用

衡陽市各級政府融資平臺的設(shè)立對衡陽經(jīng)濟社會的影響明顯，尤其在機制創(chuàng)新、經(jīng)濟增長和民生工程等方面發(fā)揮了積極作用。

一利于機制創(chuàng)新。衡陽市各級政府融資平臺的設(shè)立不單是地方政府投融資機制的改革和創(chuàng)新，同時伴隨著地方政府職能的變革。衡陽市現(xiàn)有的政府融資平臺實行的是政府管理職能與經(jīng)營者職能相分離的運作模式，由具有獨立法人資格的公司實體承擔(dān)投融資主體及責(zé)任，地方政府通過這些平臺公司籌措建設(shè)資金。衡陽市各級融資平臺公司還在整合公共資源和協(xié)調(diào)政府建設(shè)職能等方面發(fā)揮了較好的作用。

二促進經(jīng)濟增長。衡陽市政府為了保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，貫徹實施擴內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的措施，僅僅依靠自身當(dāng)期的財政積累是遠遠不夠的，只有通過地方政府融資平臺向銀行借款或發(fā)債來解決當(dāng)期的投資需求，如衡陽市城市建設(shè)投資有限公司成功發(fā)行5億債券，有效地緩解了建設(shè)資金不足的問題。衡陽市轄內(nèi)各級融資平臺公司積極發(fā)揮自身作用，有力地緩解了保持地方經(jīng)濟增長的壓力，使部分行業(yè)形成了新的有效需求，并增加了不少就業(yè)機會，在一定程度上保持了衡陽社會經(jīng)濟生活的正常運行。

三改善民生工程。衡陽市政府通過設(shè)立融資平臺公司，借助金融市場，啟動了大規(guī)模的民生工程。以衡陽市城市建設(shè)投資有限公司為例，近8年時間里，該公司直接投資建設(shè)了已建成或在建東外環(huán)路、化工路、城西污水處理廠、蒸湘南路、衡州大道、武廣高速客運站站前廣場及配套設(shè)施、內(nèi)環(huán)北路、蒸陽南路、廉租房等一大批城市骨干性項目和民生工程，并間接為湘江風(fēng)光帶、華新開發(fā)區(qū)路網(wǎng)、松木工業(yè)園、白沙工業(yè)園、南郊大道等30多個基礎(chǔ)設(shè)施項目融資近30億元，地方政府融資平臺貸款又為衡陽市銀行業(yè)提供了發(fā)展機遇。[.9mm]

三、衡陽市地方政府融資平臺貸款的潛在風(fēng)險

在我國現(xiàn)行的財政體制下，一旦地方政府出現(xiàn)難以清償債務(wù)的情況，中央財政不可避免的作為“最后支付人進行償債，地方財政風(fēng)險必然會轉(zhuǎn)移為中央財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。因此，目前地方政府融資平臺的潛在風(fēng)險問題已經(jīng)受到廣泛關(guān)注。

一投資項目收益低，還款來源存隱患。只有合理評估融資平臺公司各類投資項目收益，才能確定其償債能力，才能知道其銀行貸款是否會轉(zhuǎn)化為壞賬從而引發(fā)銀行體系風(fēng)險。銀行對政府融資平臺放貸，看重的是政府信譽，希望借助地方政府的隱性擔(dān)保，保證資金安全。目前，衡陽市各級政府融資平臺融資總額為73億元，其中貸款余額為56.8億元含國家開發(fā)銀行貸款，大部分貸款被用于衡陽市政建設(shè)和民生項目，這些項目往往具有很強的公益性，收益率較低。據(jù)統(tǒng)計，目前衡陽各級政府融資平臺已開工的38個項目中，就有20個屬于公益性項目，比例接近70%。公益性項目雖然具有外溢效應(yīng)即公益性項目所帶來的土地價值升值和稅收增加等，但公益項目本身的經(jīng)濟效益低，甚至部分項目缺乏現(xiàn)金流，在建設(shè)完成進入還款期后，將面臨較大的還款壓力，給銀行帶來一定的信貸風(fēng)險。

二財政擔(dān)保存不確定性，抵押物價值難恒定。衡陽市各級政府融資平臺的貸款大多基于政府的未來稅收衡陽市政府2009年為融資平臺公司歸還銀行貸款本息合計3.7億元，200年預(yù)計將歸還本息合計約6.4億元，衡陽市政府為了增強衡陽市城市建設(shè)投資有限公司的還款能力，將其它優(yōu)質(zhì)企業(yè)資產(chǎn)和近5000畝土地資源注入該公司，還將城市道路建設(shè)項目兩廂各200米可用土地的受益權(quán)，市本級行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)，自來水、污水處理、垃圾處理、戶外廣告、公交線路、停車位、車輛通行收費等經(jīng)營特許權(quán)，市財政用于城市建設(shè)的資金等資源整合到該公司名下。衡陽市城市建設(shè)投資有限公司雖然獲得了上述資產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)，但并不意味著還款有了保障。一是以政府未來稅收作為擔(dān)保存在不確定因素，政府未來稅收有多少，是否一定會用來歸還銀行貸款是一個未知數(shù)。同時以地方政府的未來稅收為擔(dān)保可能會使得地方政府采取地方保護主義措施來加大地方稅收從而給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來負(fù)面影響;二是以土地為抵押可能會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。一旦房地產(chǎn)深度下調(diào)，地價下跌，土地出讓收入下降，會帶來政府無力償還債務(wù)的風(fēng)險，造成銀行壞賬;甚至，地方政府可能為了吸收更多資金，有意抬高地價以獲取更多的銀行貸款，從而給房地產(chǎn)市場注入不穩(wěn)定因素，影響地方經(jīng)濟健康發(fā)展。

三貸款融資周期較長，妨礙信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整。市政項目一般耗資巨大，且建設(shè)周期長，往往都是中長期固定資產(chǎn)投資貸款。目前，就衡陽市政府融資平臺貸款期限來看，約72%左右的貸款期限在3-5年間與5年以上。在經(jīng)濟低迷期，銀行為保證信貸資金安全，偏好政府融資平臺貸款，在低風(fēng)險下獲得低收益。但是隨著經(jīng)濟不斷復(fù)蘇，走向高漲期，貨幣政策開始緊縮時，銀行的信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐就會受制于周期長、還款慢、收益低的政府融資平臺的存量貸款，這將對衡陽銀行業(yè)的整體經(jīng)營產(chǎn)生一定影響。

四銀政信息不對稱，風(fēng)險防范難度較大。由于地方政府通常不向銀行提供詳細(xì)的財政收支變化、政府融資平臺貸款總金額等情況，銀行難以全面了解當(dāng)?shù)刎斦罩畔ⅲy行對政府融資平臺的信用評價只能取決于本級政府的財力，往往憑借一些不完整的資料，對地方政府財政收支、財政償還能力等作出評價。從實際看，由于金融機構(gòu)多，政府融資平臺多，某一家銀行要想對某個融資平臺投資項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監(jiān)控是很難的，由于信息不對稱，銀行無法監(jiān)控政府融資平臺跨銀行的資金流向，甚至要跟蹤了解本行貸款的真實用途都比較困難，貸款風(fēng)險防范較為困難。

四、促進地方政府融資平臺健康發(fā)展的政策建議

地方政府融資平臺的運行，在較大程度上促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，如何防范經(jīng)營中存在的潛在風(fēng)險，應(yīng)該在地方政府融資平臺的發(fā)展中謀求轉(zhuǎn)型。

一拓展融資渠道，發(fā)展債券市場。拓展衡陽各級政府融資平臺的融資渠道，打破現(xiàn)在主要依靠銀行貸款的局面，更多地轉(zhuǎn)向地方債等融資手段，促進各級政府融資平臺的健康發(fā)展。采用公司債這種方式，一方面可以提高衡陽各級政府融資平臺運營情況的透明度，能有效借助市場的力量來監(jiān)督其運營狀況，更加有利于政府融資平臺的健康發(fā)展;另一方面可以降低政府違約的道德風(fēng)險，同時激勵地方政府在投資項目上更加認(rèn)真審核，使得資金更多地投入到有價值的項目上去。

二明確平臺目標(biāo)，找準(zhǔn)平臺定位。地方政府融資平臺的目標(biāo)應(yīng)是提供公共產(chǎn)品，填補市場缺陷。項目建設(shè)方向應(yīng)定位于具備公共產(chǎn)品性質(zhì)，不應(yīng)涉及私人部門能夠獨立完成的領(lǐng)域。除了關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等項目，還應(yīng)關(guān)注民生項目，為衡陽經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活福利提供支持。同時，地方政府融資平臺應(yīng)依據(jù)具體項目的公共性和外部性等特征，有區(qū)別的采取不同的投資方式，以達到資源有效配置的目的。

三促進規(guī)范運營，強化監(jiān)管力度。操作上，在地方政府融資項目啟動初期，要詳細(xì)審核其價值，進行縝密的可行性分析，對于不具備公共產(chǎn)品性質(zhì)或不具備償還能力的項目應(yīng)加以限制;運營上，應(yīng)建立一個獨立的、責(zé)任明確的企業(yè)化經(jīng)營體制，企業(yè)管理者必須對政府負(fù)責(zé)，而具體的經(jīng)營策略等則應(yīng)由企業(yè)管理者獨立制定;監(jiān)管上，要要保持審查監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、公正性與客觀性，地方政府融資平臺要及時定期向有關(guān)部門及公眾公布信息。此外，融資平臺要建立自身比較完備的風(fēng)險監(jiān)控體系，對風(fēng)險實行內(nèi)部控制，同時對其內(nèi)部控制要有獨立的外部審核機構(gòu)進行定期審核，以保證風(fēng)險監(jiān)控的客觀性。

四設(shè)立償債基金，擴充償債來源。一方面，衡陽政府每年應(yīng)在財政預(yù)算內(nèi)安排一定數(shù)量的資金用于償債，安排數(shù)量不應(yīng)低于政府總負(fù)債的5%，并根據(jù)財政情況和還債需要，逐年增加，直至償還結(jié)束。另一方面，衡陽各級政府融資平臺土地交易獲得的全部收入，必須全部納入償債基金專用賬戶，用于償還銀行貸款，不得用于新的項目建設(shè)，以減少融資平臺的債務(wù)，為最終清償政府融資平臺債務(wù)打下良好基礎(chǔ)。

作者單位:中國人民銀行衡陽市中心支行