地方政府融資平臺(tái)主要是指地方政府為解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)資金而專門(mén)設(shè)立用來(lái)融資的公司。近幾年來(lái)，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放了大量地方政府融資平臺(tái)貸款，中央政府高度關(guān)注這部分貸款質(zhì)量，溫家寶總理更是把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)列入200年宏觀政策的重點(diǎn)工作之一。為了掌握地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)及融資情況，及時(shí)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，最近人行衡陽(yáng)市中心支行組織對(duì)衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)發(fā)展運(yùn)行情況進(jìn)行了調(diào)查。

一、衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)狀

為了滿足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，加快城市化進(jìn)程，在不允許地方政府直接舉債的前提下，地方政府向銀行借款是一條相對(duì)可行、便捷的融資途徑，但向銀行借款必須要有一個(gè)能獨(dú)立行使民事責(zé)任的法人，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。衡陽(yáng)市自2002年成立衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司首家政府融資平臺(tái)以來(lái)，到目前已發(fā)展到3家政府融資平臺(tái)，其中市級(jí)4家，縣級(jí)9家。3家政府融資平臺(tái)公司，資產(chǎn)總額為76.4億元，負(fù)債總額84.9億元，自有資金總額4億元，融資總額73億元，已開(kāi)工項(xiàng)目數(shù)38個(gè)，已開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃投資額64.8億元，已開(kāi)工項(xiàng)目到位資金35.4億元，計(jì)劃開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃投資額45.7億元。衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn):

一是間接融資占主導(dǎo)，直接融資有突破。衡陽(yáng)市政府融資平臺(tái)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入8.6億元與財(cái)政注資.8億元是自有資金的兩大來(lái)源，分別占比為45.3%與28.8%。銀行貸款56.8億元其中國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款28.3億元為主要融資來(lái)源，占融資總額的77.8%。2009年，衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司通過(guò)發(fā)行債券融資5億元，直接融資有所突破。

二是貸款增長(zhǎng)較快，但發(fā)展不平衡。2008年2月末衡陽(yáng)市政府融資平臺(tái)貸款余額為7.2億元，到200年6月貸款余額為28.5億元，短短一年半時(shí)間，貸款余額激增近4倍。地市級(jí)平臺(tái)公司貸款快于縣級(jí)平臺(tái)公司增長(zhǎng)速度，到200年6月，地市級(jí)平臺(tái)公司貸款余額達(dá)2.5億元，為縣級(jí)平臺(tái)公司貸款余額的3.倍，占貸款總余額的75.5%。

三是投資平臺(tái)主體突出，金融支持重點(diǎn)明顯。市級(jí)及縣級(jí)城建投資公司成為政府融資平臺(tái)的主力軍。從數(shù)量上看，全市3家融資平臺(tái)有9家是城建投資公司。從規(guī)模上看，城建投資公司資產(chǎn)總額占90%以上。同時(shí)城建投也逐漸成為各金融機(jī)構(gòu)支持的重點(diǎn)，其貸款余額由2008年2月的2.9億元，增加至200年6月末的9億元，遠(yuǎn)高于其他類平臺(tái)公司，占總余額的比例為66.6%。

四是貸款品種以項(xiàng)目貸款為主，貸款投向集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。流動(dòng)性貸款增長(zhǎng)較慢，項(xiàng)目貸款增長(zhǎng)迅速。至200年6月，項(xiàng)目貸款余額20.5億元其中，3-5年與5年以上期限的余額合計(jì)為6.7億元，占比為8.2%，占貸款總余額的72%。已開(kāi)工37個(gè)項(xiàng)目中，公益項(xiàng)目為20個(gè)，占比為54.%。貸款主要投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此類貸款余額由2008年末的4.5億元增長(zhǎng)至200年6月末的6.6億元。

五是償債資金主要來(lái)于財(cái)政資金，貸款風(fēng)險(xiǎn)基本可控。地方政府融資平臺(tái)作為借款人符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，借款條件可以按市場(chǎng)原則來(lái)評(píng)估設(shè)定，還款來(lái)源可以由地方財(cái)政收入作保證，貸款風(fēng)險(xiǎn)基本可控。據(jù)調(diào)查，衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)依靠非財(cái)政資金償債的貸款比例非常小，200年6月，該比例僅為9.5%。

二、衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)發(fā)揮了積極作用

衡陽(yáng)市各級(jí)政府融資平臺(tái)的設(shè)立對(duì)衡陽(yáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響明顯，尤其在機(jī)制創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生工程等方面發(fā)揮了積極作用。

一利于機(jī)制創(chuàng)新。衡陽(yáng)市各級(jí)政府融資平臺(tái)的設(shè)立不單是地方政府投融資機(jī)制的改革和創(chuàng)新，同時(shí)伴隨著地方政府職能的變革。衡陽(yáng)市現(xiàn)有的政府融資平臺(tái)實(shí)行的是政府管理職能與經(jīng)營(yíng)者職能相分離的運(yùn)作模式，由具有獨(dú)立法人資格的公司實(shí)體承擔(dān)投融資主體及責(zé)任，地方政府通過(guò)這些平臺(tái)公司籌措建設(shè)資金。衡陽(yáng)市各級(jí)融資平臺(tái)公司還在整合公共資源和協(xié)調(diào)政府建設(shè)職能等方面發(fā)揮了較好的作用。

二促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。衡陽(yáng)市政府為了保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，貫徹實(shí)施擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的措施，僅僅依靠自身當(dāng)期的財(cái)政積累是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有通過(guò)地方政府融資平臺(tái)向銀行借款或發(fā)債來(lái)解決當(dāng)期的投資需求，如衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司成功發(fā)行5億債券，有效地緩解了建設(shè)資金不足的問(wèn)題。衡陽(yáng)市轄內(nèi)各級(jí)融資平臺(tái)公司積極發(fā)揮自身作用，有力地緩解了保持地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力，使部分行業(yè)形成了新的有效需求，并增加了不少就業(yè)機(jī)會(huì)，在一定程度上保持了衡陽(yáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)行。

三改善民生工程。衡陽(yáng)市政府通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)公司，借助金融市場(chǎng)，啟動(dòng)了大規(guī)模的民生工程。以衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司為例，近8年時(shí)間里，該公司直接投資建設(shè)了已建成或在建東外環(huán)路、化工路、城西污水處理廠、蒸湘南路、衡州大道、武廣高速客運(yùn)站站前廣場(chǎng)及配套設(shè)施、內(nèi)環(huán)北路、蒸陽(yáng)南路、廉租房等一大批城市骨干性項(xiàng)目和民生工程，并間接為湘江風(fēng)光帶、華新開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)、松木工業(yè)園、白沙工業(yè)園、南郊大道等30多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資近30億元，地方政府融資平臺(tái)貸款又為衡陽(yáng)市銀行業(yè)提供了發(fā)展機(jī)遇。[.9mm]

三、衡陽(yáng)市地方政府融資平臺(tái)貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制下，一旦地方政府出現(xiàn)難以清償債務(wù)的情況，中央財(cái)政不可避免的作為“最后支付人進(jìn)行償債，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)轉(zhuǎn)移為中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，目前地方政府融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)受到廣泛關(guān)注。

一投資項(xiàng)目收益低，還款來(lái)源存隱患。只有合理評(píng)估融資平臺(tái)公司各類投資項(xiàng)目收益，才能確定其償債能力，才能知道其銀行貸款是否會(huì)轉(zhuǎn)化為壞賬從而引發(fā)銀行體系風(fēng)險(xiǎn)。銀行對(duì)政府融資平臺(tái)放貸，看重的是政府信譽(yù)，希望借助地方政府的隱性擔(dān)保，保證資金安全。目前，衡陽(yáng)市各級(jí)政府融資平臺(tái)融資總額為73億元，其中貸款余額為56.8億元含國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款，大部分貸款被用于衡陽(yáng)市政建設(shè)和民生項(xiàng)目，這些項(xiàng)目往往具有很強(qiáng)的公益性，收益率較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前衡陽(yáng)各級(jí)政府融資平臺(tái)已開(kāi)工的38個(gè)項(xiàng)目中，就有20個(gè)屬于公益性項(xiàng)目，比例接近70%。公益性項(xiàng)目雖然具有外溢效應(yīng)即公益性項(xiàng)目所帶來(lái)的土地價(jià)值升值和稅收增加等，但公益項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益低，甚至部分項(xiàng)目缺乏現(xiàn)金流，在建設(shè)完成進(jìn)入還款期后，將面臨較大的還款壓力，給銀行帶來(lái)一定的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

二財(cái)政擔(dān)保存不確定性，抵押物價(jià)值難恒定。衡陽(yáng)市各級(jí)政府融資平臺(tái)的貸款大多基于政府的未來(lái)稅收衡陽(yáng)市政府2009年為融資平臺(tái)公司歸還銀行貸款本息合計(jì)3.7億元，200年預(yù)計(jì)將歸還本息合計(jì)約6.4億元，衡陽(yáng)市政府為了增強(qiáng)衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司的還款能力，將其它優(yōu)質(zhì)企業(yè)資產(chǎn)和近5000畝土地資源注入該公司，還將城市道路建設(shè)項(xiàng)目?jī)蓭?00米可用土地的受益權(quán)，市本級(jí)行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，自來(lái)水、污水處理、垃圾處理、戶外廣告、公交線路、停車位、車輛通行收費(fèi)等經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，市財(cái)政用于城市建設(shè)的資金等資源整合到該公司名下。衡陽(yáng)市城市建設(shè)投資有限公司雖然獲得了上述資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并不意味著還款有了保障。一是以政府未來(lái)稅收作為擔(dān)保存在不確定因素，政府未來(lái)稅收有多少，是否一定會(huì)用來(lái)歸還銀行貸款是一個(gè)未知數(shù)。同時(shí)以地方政府的未來(lái)稅收為擔(dān)?？赡軙?huì)使得地方政府采取地方保護(hù)主義措施來(lái)加大地方稅收從而給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響;二是以土地為抵押可能會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一旦房地產(chǎn)深度下調(diào)，地價(jià)下跌，土地出讓收入下降，會(huì)帶來(lái)政府無(wú)力償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，造成銀行壞賬;甚至，地方政府可能為了吸收更多資金，有意抬高地價(jià)以獲取更多的銀行貸款，從而給房地產(chǎn)市場(chǎng)注入不穩(wěn)定因素，影響地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

三貸款融資周期較長(zhǎng)，妨礙信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整。市政項(xiàng)目一般耗資巨大，且建設(shè)周期長(zhǎng)，往往都是中長(zhǎng)期固定資產(chǎn)投資貸款。目前，就衡陽(yáng)市政府融資平臺(tái)貸款期限來(lái)看，約72%左右的貸款期限在3-5年間與5年以上。在經(jīng)濟(jì)低迷期，銀行為保證信貸資金安全，偏好政府融資平臺(tái)貸款，在低風(fēng)險(xiǎn)下獲得低收益。但是隨著經(jīng)濟(jì)不斷復(fù)蘇，走向高漲期，貨幣政策開(kāi)始緊縮時(shí)，銀行的信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐就會(huì)受制于周期長(zhǎng)、還款慢、收益低的政府融資平臺(tái)的存量貸款，這將對(duì)衡陽(yáng)銀行業(yè)的整體經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定影響。

四銀政信息不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)防范難度較大。由于地方政府通常不向銀行提供詳細(xì)的財(cái)政收支變化、政府融資平臺(tái)貸款總金額等情況，銀行難以全面了解當(dāng)?shù)刎?cái)政收支信息，而銀行對(duì)政府融資平臺(tái)的信用評(píng)價(jià)只能取決于本級(jí)政府的財(cái)力，往往憑借一些不完整的資料，對(duì)地方政府財(cái)政收支、財(cái)政償還能力等作出評(píng)價(jià)。從實(shí)際看，由于金融機(jī)構(gòu)多，政府融資平臺(tái)多，某一家銀行要想對(duì)某個(gè)融資平臺(tái)投資項(xiàng)目資本金來(lái)源、資本金到位情況進(jìn)行有效監(jiān)控是很難的，由于信息不對(duì)稱，銀行無(wú)法監(jiān)控政府融資平臺(tái)跨銀行的資金流向，甚至要跟蹤了解本行貸款的真實(shí)用途都比較困難，貸款風(fēng)險(xiǎn)防范較為困難。

四、促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)健康發(fā)展的政策建議

地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)行，在較大程度上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，如何防范經(jīng)營(yíng)中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該在地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展中謀求轉(zhuǎn)型。

一拓展融資渠道，發(fā)展債券市場(chǎng)。拓展衡陽(yáng)各級(jí)政府融資平臺(tái)的融資渠道，打破現(xiàn)在主要依靠銀行貸款的局面，更多地轉(zhuǎn)向地方債等融資手段，促進(jìn)各級(jí)政府融資平臺(tái)的健康發(fā)展。采用公司債這種方式，一方面可以提高衡陽(yáng)各級(jí)政府融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)情況的透明度，能有效借助市場(chǎng)的力量來(lái)監(jiān)督其運(yùn)營(yíng)狀況，更加有利于政府融資平臺(tái)的健康發(fā)展;另一方面可以降低政府違約的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)激勵(lì)地方政府在投資項(xiàng)目上更加認(rèn)真審核，使得資金更多地投入到有價(jià)值的項(xiàng)目上去。

二明確平臺(tái)目標(biāo)，找準(zhǔn)平臺(tái)定位。地方政府融資平臺(tái)的目標(biāo)應(yīng)是提供公共產(chǎn)品，填補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。項(xiàng)目建設(shè)方向應(yīng)定位于具備公共產(chǎn)品性質(zhì)，不應(yīng)涉及私人部門(mén)能夠獨(dú)立完成的領(lǐng)域。除了關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目，還應(yīng)關(guān)注民生項(xiàng)目，為衡陽(yáng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活福利提供支持。同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)依據(jù)具體項(xiàng)目的公共性和外部性等特征，有區(qū)別的采取不同的投資方式，以達(dá)到資源有效配置的目的。

三促進(jìn)規(guī)范運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化監(jiān)管力度。操作上，在地方政府融資項(xiàng)目啟動(dòng)初期，要詳細(xì)審核其價(jià)值，進(jìn)行縝密的可行性分析，對(duì)于不具備公共產(chǎn)品性質(zhì)或不具備償還能力的項(xiàng)目應(yīng)加以限制;運(yùn)營(yíng)上，應(yīng)建立一個(gè)獨(dú)立的、責(zé)任明確的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)體制，企業(yè)管理者必須對(duì)政府負(fù)責(zé)，而具體的經(jīng)營(yíng)策略等則應(yīng)由企業(yè)管理者獨(dú)立制定;監(jiān)管上，要要保持審查監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性與客觀性，地方政府融資平臺(tái)要及時(shí)定期向有關(guān)部門(mén)及公眾公布信息。此外，融資平臺(tái)要建立自身比較完備的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行內(nèi)部控制，同時(shí)對(duì)其內(nèi)部控制要有獨(dú)立的外部審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審核，以保證風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的客觀性。

四設(shè)立償債基金，擴(kuò)充償債來(lái)源。一方面，衡陽(yáng)政府每年應(yīng)在財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排一定數(shù)量的資金用于償債，安排數(shù)量不應(yīng)低于政府總負(fù)債的5%，并根據(jù)財(cái)政情況和還債需要，逐年增加，直至償還結(jié)束。另一方面，衡陽(yáng)各級(jí)政府融資平臺(tái)土地交易獲得的全部收入，必須全部納入償債基金專用賬戶，用于償還銀行貸款，不得用于新的項(xiàng)目建設(shè)，以減少融資平臺(tái)的債務(wù)，為最終清償政府融資平臺(tái)債務(wù)打下良好基礎(chǔ)。

作者單位:中國(guó)人民銀行衡陽(yáng)市中心支行