實行國庫集中支付制度模式的實踐分析

摘要:我國國庫集中支付制度模式作為政府支出管理的重要手段，是改革預算執(zhí)行的必要保障，是解決財政性資金分散支付所存在弊端的通用模式，也是我國市場經(jīng)濟適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的必然要求。深圳市于2003年率先啟動了國庫集中支付改革試點工作，經(jīng)過近七年的改革和完善，深圳市不斷創(chuàng)新財政管理體制，在國庫集中支付制度改革中卓見成效。本文從實踐出發(fā)，闡述深圳市國庫集中支付制度改革的狀況，以及改革中取得的成效，最后提出了進一步完善國庫集中收付制度改革的建議。

關(guān)鍵詞:國庫集中支付;制度;改革

一、深圳市國庫集中支付制度改革的狀況

深圳市已從2003年成功啟動了國庫集中支付改革試點，經(jīng)過幾年的實踐，深圳市在健全完善國庫集中支付的各項管理制度的基礎(chǔ)上，建立了一套涵蓋預算、業(yè)務(wù)、國庫的預算業(yè)務(wù)體系，實現(xiàn)從單位的支付申請到支付中心內(nèi)部的工資資發(fā)放、受理審核、資金支付、銀行清算、會計核算、稽查監(jiān)督的集中支付業(yè)務(wù)信息化、規(guī)范化的操作流程。改革的主要狀況如下:

一設(shè)立國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)。

2003年8月，深圳市財政局、農(nóng)林漁業(yè)局、藥品監(jiān)督管理局、體育局、總商會、市衛(wèi)生學校6家單位及下屬共29家基層預算單位成為財政國庫集中支付改革第一批試點單位。該6家單位及下屬共29家基層預算單位成立了國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)“深圳市財政國庫支付中心以下簡稱支付中心。該機構(gòu)是在原會計核算中心的基礎(chǔ)上，經(jīng)資源整合而成，主要職責是負責辦理財政直接支付和國庫現(xiàn)金管理的業(yè)務(wù)，并進行相關(guān)的會計核算和監(jiān)督檢查等工作。

二建立了獨具特色的市級國庫單一賬戶體系。

.當前各預算單位信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件薄弱，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，財政國庫集中支付外圍網(wǎng)絡(luò)平臺尚未搭建。此種情況下，采取授權(quán)支付方式，單位財政資金將游離于財政體系之外，從而不能保證財政資金的安全使用。而實行財務(wù)報審制后，財政資金授權(quán)支付方式更失去了實際操作意義。為加大對財政資金的監(jiān)管力度，合理配置資源，深圳市財政資金支付均采用直接支付方式，國庫單一賬戶體系中不設(shè)立單位零余額賬戶。單位財政資金支出由財政零余額賬戶直接匯給收款人。對于需要領(lǐng)取現(xiàn)金的資金支出，則直接匯入支付中心為各單位報賬人員在商業(yè)銀行開設(shè)的個人賬戶。

2.原核算中心在商業(yè)銀行為各單位開設(shè)的“集中核算賬戶改為“其他存款賬戶，用于核算和反映預算單位上級補助收入、往來資金及其他非財政資金收支活動。

三先試點、后推廣，以點帶面，穩(wěn)步快速推進改革。

深圳市遵循預算單位“資金使用權(quán)、預算執(zhí)行主體和會計核算權(quán)三權(quán)不變的原則，按照“總體安排、先行試點、分批實施、穩(wěn)步推進的方針，選擇了深圳市財政局、農(nóng)林漁業(yè)局、藥品監(jiān)督管理局、體育局、總商會、市衛(wèi)生學校6家單位及下屬共29家基層預算單位成為財政國庫集中支付改革第一批試點單位，并在試行過程中不斷完善改革方案。經(jīng)半年多的運作，條件基本成熟，國庫集中支付改革全面展開。2004年7月，深圳市財政國庫集中支付第二批試點正式啟動，包括市政府辦公廳、市城管局在內(nèi)的46家市級行政事業(yè)單位、84家基層預算單位被納入了2004年的擴大試點范圍，逐步構(gòu)建了財政國庫管理制度基本框架。

二、深圳市國庫集中支付制度改革中取得的成效

經(jīng)過近七年的探索實踐，深圳市財政國庫集中支付制度改革取得了很大成效。2007年，市區(qū)級國庫集中支付改革在福田區(qū)、龍崗區(qū)啟動后，截止2007年2月3日，兩區(qū)通過集中支付方式支付的資金為6.63億元。7個月時間內(nèi)，市區(qū)兩級聯(lián)動，先后在制度建設(shè)、機構(gòu)整合、流程優(yōu)化、系統(tǒng)建設(shè)、攻克難關(guān)、創(chuàng)新探索等方面進行了較有成效的試點。截止200年初，所有市直預算單位含政府投資項目實行了國庫集中支付制度。目前，預算單位賬務(wù)已經(jīng)順利退回，支付中心、人民銀行、代理銀行內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺搭建成功，系統(tǒng)運行通暢，支付中心各項工作有條不紊的開展，實現(xiàn)了會計集中核算向國庫集中支付的平穩(wěn)過渡。

一在轉(zhuǎn)軌模式上，創(chuàng)建了與地方財政運作相適應(yīng)的會計集中核算型國庫支付制度。深圳市在尋求有效的會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌模式方面，找準切入點，采取國庫集中支付與財務(wù)報審相結(jié)合的模式。對原實行會計集中核算的預算單位的以前年度賬務(wù)，按照統(tǒng)一安排、區(qū)分情況、分批實施的原則，逐步退回。轉(zhuǎn)軌后，凡納入國庫集中支付改革的預算單位資金支出票據(jù)經(jīng)支付中心審核蓋章后，退回單位進行業(yè)務(wù)核算和賬務(wù)處理，資金由支付中心通過財政零余額賬戶統(tǒng)一付出。改革的突出成效在于:保留了原核算中心在監(jiān)督預算單位財務(wù)支出方面的職能，避免了當前基層單位財政資金使用效率不高、鋪張浪費現(xiàn)象的發(fā)生。2兼顧了財政預算執(zhí)行的管理，確保了財政資金的安全使用。3有效地解決了實行會計集中核算制度存在的有廣泛爭議的問題。如，會計主體與會計責任主體模糊:單位的理財積極性降低，內(nèi)部監(jiān)督機制弱化;單位的財務(wù)管理與會計核算脫節(jié);核算中心現(xiàn)有的統(tǒng)一的銀行賬戶的設(shè)立與國庫集中支付的改革方向不相符合等。這種復合型管理模式對已經(jīng)實行了會計集中核算而城區(qū)范圍又不大的設(shè)區(qū)市或縣級財政管理的支付制度改革，不失為一種行之有效的嘗試。

二在機構(gòu)設(shè)置上，既沒有完全否定會計核算中心，也沒有實行“兩套機構(gòu)，一套人馬，更沒有另外成立國庫支付中心形成“兩套機構(gòu)，兩套人馬。有效地避免了機構(gòu)的重復設(shè)置和人員膨脹，促進了當前的機構(gòu)改革，同時充分發(fā)揮了核算中心人才和資源優(yōu)勢，符合“精簡、高效、統(tǒng)一的管理目標。

三在實際運行效果上看。實行國庫集中支付后一方面，由財政部門統(tǒng)一支付各部門資金，使得各部門資金處于財政部門的監(jiān)督控制之下，社會公眾通過政治民主程序?qū)ω斦M行監(jiān)督，也就可以監(jiān)督各個部門預算資金的安排使用，由此增進決策部門的民主化、科學化，強化政府預算管理，規(guī)范預算分配行為，推進民主理財和科學理財。另一方面，實行國庫集中支付后，對財政資源實行集中化管理，便于財政部門及時、準確、全面掌握財政資金運行信息，為政府科學編制預算收支計劃，合理制定相應(yīng)政策，實現(xiàn)政府宏觀經(jīng)濟社會管理目標。再則，初步實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化、無紙化，信息共享，市級、福田區(qū)和龍崗兩區(qū)目前使用的集中支付系統(tǒng)是建立在與市金財工程核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)相統(tǒng)一的平臺上的支線系統(tǒng)，其功能涵蓋指標管理、計劃管理和支付管理。系統(tǒng)從財政部門下達指令和額度，到單位編制和報送用款計劃、向財政報送支付申請，以及向銀行發(fā)送支付令等環(huán)節(jié)，均實現(xiàn)了無紙化操作。

四在財政國庫集中支付制度體系的創(chuàng)建上，通過一整套嚴格的制度和程序管理，促進了資金使用效率的提高。首先，成立了國庫支付執(zhí)行機構(gòu)，并逐步完善了內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和科室職責、崗位職責、考核辦法制度。其次，建立和完善了《深圳市財政國庫管理制度改革方案》、《國庫集中支付改革單位備用金管理辦法》、《國庫集中支付改革單位銀行卡管理辦法》等規(guī)定，建立并實行了大額資金隔日撥付制度和業(yè)務(wù)聯(lián)系人制度，完善了各項業(yè)務(wù)流程。對國庫集中支付制度的原則、范圍、程序等方面做出了具體規(guī)定，規(guī)范了相應(yīng)的監(jiān)督管理機制。

三、深圳市進一步完善國庫集中收付制度改革的建議

一)全面加強財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)建設(shè)。

一是要加快建設(shè)步伐建設(shè)高效安全的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)預算編制、預算執(zhí)行全面網(wǎng)絡(luò)化、信息化。國庫指標管理、單位用款計劃申報、國庫集中支付、政府采購、收入管理系統(tǒng)監(jiān)控的信息相通、資源共享;二是要進一步完善系統(tǒng)軟硬件。適時進行系統(tǒng)版本升級，加強系統(tǒng)維護，落實網(wǎng)絡(luò)安全措施;三是要增加通訊線路全面提升上網(wǎng)速度，縮短用款審核的在途時間。

二)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，強化預算管理意識。

實行國庫集中支付后，無論是基層預算單位的領(lǐng)導還是財務(wù)人員，都應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念、提高認識，從傳統(tǒng)的理財思想和方法中轉(zhuǎn)變過來，把工作重點轉(zhuǎn)向認真編制預算，編制分月用款計劃，申報用款申請等工作上來，加強單位收支的控制和管理，強化預算管理意識。編制預算時應(yīng)廣泛征求修改意見，對每一項支出都要從實際出發(fā)，認真編制、詳細論證，使年度預算計劃更科學、全面、規(guī)范和細化。增強預算約束力嚴肅性，實際工作中應(yīng)嚴格按照預算所列各項內(nèi)容來使用財政資金，克服隨意性。

另一方面，制度還需要與法律規(guī)定相配套，基層預算單位應(yīng)建立和完善相關(guān)規(guī)章與制度體系，為國庫集中支付下的預算管理提供有效的法律約束及保障。實行國庫集中收付制度后，基層預算單位管理職能、任務(wù)，包括其預算編制、預算執(zhí)行、賬戶體系設(shè)置、收付程序、國庫操作銀行的清算、財政預算的審查和批復都做了重大修改。因此，對基層預算單位而言，原有的財務(wù)管理規(guī)章制度已不能完全適應(yīng)國庫集中支付的需要，為保證國庫集中收付制度的順利實施，國家財政應(yīng)加強調(diào)研，對現(xiàn)行的相關(guān)制度進行修訂，使之既能適應(yīng)國庫集中支付的新要求，又有利于財政國庫用款單位真實、完整地進行會計核算。

三加強隊伍建設(shè)和宣傳力度。

國庫集中支付改革是一項全新的業(yè)務(wù)，具有較強的技術(shù)性，工作技能全面、熟練，才能在具體操作中得心應(yīng)手。為此，在試運行前，人民銀行、財政局、商業(yè)代理銀行加強了相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)技能培訓，不定期開展國庫集中支付改革的專題研討。同時，通過媒體宣傳改革的必要性和具體要求，提高了社會各界對國庫集中支付工作的認識，為改革的平穩(wěn)推進營造了一個良好的社會氛圍。

四做好財政部門、人民銀行、代理銀行和各預算單位的相互協(xié)調(diào)和配合。

國庫集中支付在我國是一項新生事物，還處于探路和摸索階段，在實踐中難免會出現(xiàn)一些問題，這就需要各方的協(xié)調(diào)配合。各單位、各部門應(yīng)當設(shè)置專人專崗，負責聯(lián)絡(luò)各方，并定期更新財政部門、預算單位和代理銀行之間的有關(guān)聯(lián)系與通訊方式，確保各方的信息溝通能及時順暢;不斷完善資金支付安全管理制度，在資金支付環(huán)節(jié)如出現(xiàn)任何安全方面的問題，要及時向財政局國庫支付中心和代理銀行反映，必要時向公安部門報案。各部門的團結(jié)一致是深圳市國庫集中支付制改革成功的關(guān)鍵所在。

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作者單位:深圳市計劃生育服務(wù)中心