我國農民工養老保險“一卡通”繳費制度解析
2010-12-31 00:00:00盧靜劉詩瑤呂鎮
金融經濟 2010年8期
摘要:在我國近30年的改革開放與經濟高速發展過程中，忽略了社會弱勢群體保障問題，嚴重影響了我國和諧社會的進程，其中農民工養老問題以其復雜性、持續性和普遍性而凸顯。本文采用實地采訪和調查的手段，以相關的理論為基礎，對我國農民工參保現狀、參保必要性進行描述與解析，在進一步對現有的“一卡通”制度優劣勢進行了分析的基礎上，提出了一些有針對性的改進建議。
關鍵詞:農民工 養老保險 “一卡通”繳費制度
一、我國農民工養老保險參保現狀與存在的問題
(一)參保現狀及問題
養老保障是老齡人群的普遍需求。無論是城市居民還是農村人口，在年老時都希望能得到妥善安置，從而擁有安度晚年的權利。2009年我國農民工總量為22978萬人，其中外出農民工14533萬人，跨省就業的約7441萬人。由于常年從事密集勞動工作導致年老多病， 加上收入保障作用微弱，農村土地保障和家庭保障作用下降，農民工群體存在特殊的養老需求。然而，在這個龐大的人群中，養老保險的總體參保率僅為7.6%。筆者以長沙市為例，隨機向5個不同施工單位發放了80份調查問卷，總結分析出長沙市農民工養老保險的現狀和問題。
1.了解程度低
在被問及“是否了解我國的養老保險制度”一項時，25%的農民工表示“完全不知道”;47.22%的農民工表示“知道一點，但不是很了解”;表示“非常了解，并且可以結合制度對自己的實際情況進行思考”的人只占到了5.56%。
2.參保人數少
在被問及“是否參加了現行城鎮養老保險”時，58.33%的農民工表示沒有參加，并且是自愿不參加。這一數據表明我國農民工對于現行養老保險制度認可度不高。
3.偏好農村養老保險
被調查者中，有58.33%的人表示退休以后轉入農村養老保險，19.44%的人表示靠子女的資助養老，13.89%的人表示靠土地養老，僅有8.33%的農民工表示會繳滿城鎮職工養老保險，享受和城鎮職工一樣的養老保險待遇。
(二)原因分析
1.養老保險制度的自身缺陷
農民工不參保的最根本原因是制度缺陷。首先，農民工本身的流動性大，這就為他們繳納社會保險享受社會保障增添了難度。在我國原有養老保險政策下，各個地方政府出于地方經濟保護主義，規定單位繳費中可轉移的比例是不同的，繳費年限不能累計計算，養老保險關系難以自由流動。在允許退保的情況下，很多農民工選擇退保，只能領取個人繳納部分的“小頭”，單位繳納部分的“大頭”則沖入地方政府的社保基金。這導致許多農民工很難對自己的未來有明確和穩定的預期。其次，我國原有養老保險制度規定，養老保險至少要交15年才生效，由于工作的流動性，很多農民工擔心繳費的年限不夠，擔心買了保險將來無法領養老金，因此參保不積極且多抱抵觸情緒。
2.企業逃避養老保險的繳費責任
勞動單位的繳費占農民工養老保險個人繳費賬戶的主要部分，而企業追求利潤最大化、盡量壓縮勞動力成本，導致企業故意逃避為農民工繳納應得養老保險費用。即使這種行為觸犯了我國法律，嚴重損害農民工自身利益，但法律意識低下、維持穩定工作的強烈意愿，迫使他們往往選擇妥協。
3.農民工缺乏參保意識
首先，養兒防老是中國幾千年的傳統，子女對養父母也形成了固定的習慣，因此不少農民工認為，養老保險與生子女對比，子女養老最可靠。其次，農民工本身文化水平不高，對養老保險政策缺乏足夠的理解。而且，政府對社會養老保險制度的宣傳力度不夠，導致一些農民工對社會保障的意義缺乏深刻認識。因此他們在進城后，寧愿選擇儲蓄工資，也不愿意拿出一部分工資來繳納社會養老保障。
二、“一卡通”制度的優劣勢解析
為切實保障城鎮企業參保人員的合法權益，我國人力資源保障部和財政部聯合頒布了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(簡稱《暫行辦法》)。《暫行辦法》從2010年1月1日起生效，實現了農民工養老保險基金的全國統籌和養老保險賬戶全國范圍內的無障礙轉移接續。《暫行辦法》規定加快建立全國統一的基本養老保險參保繳費信息查詢服務系統，發行全國通用的社會保障卡。在這種“一卡通”繳費制度下，每個農民工都擁有一個與身份證號碼完全相同的養老保險號碼，及與之配套的一張具有信息儲存功能的電子社會保障卡。
(一)“一卡通”優點分析
1.解決統籌賬戶跨省轉移接續問題
相對于舊政策存在的接續難、地方經濟保護主義的問題，“一卡通”政策明確規定全國統一的轉移資金量、各地責任范圍和轉移接續程序，實現勞動者在跨省流動就業中基本養老保險關系的順暢轉移接續。綜合考慮轉入地與轉出地、當期與長遠的資金平衡關系，《暫行辦法》規定，參保人員跨省就業，除轉移個人賬戶儲存額外，還轉移12%的單位繳費。目前，大部分地區的單位費率為工資基數的20%，少部分地區低于20%。這樣規定，單位繳費的大部分隨跨省流動就業轉給了轉入地，減輕了轉入地未來長期的資金支付壓力;單位繳費的少部分留給轉出地，用于確保當期的基本養老金支付。
2.異地權益得到相互認同
過去的政策缺陷導致地區之間職責不清，個別轉出地和轉入地存在相互推諉的現象。“一卡通”制度解決了勞動者跨地區流動就業參保繳費年限在各地互認和累加的問題。按照《暫行辦法》“唯一性”原則，相關地區務必確定負擔養老保險待遇的責任。
3.解決農民工退保問題
過去由于跨地區轉移接續基本養老保險關系不順暢，農民工很難對自己的未來有明確和穩定的預期，在離開參保地時一般都選擇退保。退保農民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農民工享受社會保險的對等權益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性和政府形象。《暫行辦法》通過明確城鄉一視同仁、權益累加計算的政策導向，給了農民工一個長期穩定的預期，這樣，農民工離開原參保地時就不用再退保，從而減少了養老保險權益的損失。
4.管理服務方便群眾
“一卡通”規定流動就業人員離開原參保地，社保經辦機構要開具統一樣式的參保繳費憑證;到新就業地參保繳費后，只要提出轉移接續申請，所有手續都由相關兩地社保經辦機構辦理。在資金轉移方面，各地必須堅決執行新政策中明確規定資金轉移基數和比例，實現“全國一盤棋”。同時，人力資源社會保障部還公布了全國縣級以上所有社保經辦機構聯系方式信息，供相關人員查詢自己的參保繳費和轉移接續信息。
(二)“一卡通”劣勢分析
1.農民工城鎮養老保險轉入新農保的銜接制度仍未出臺
根據筆者調查，在結束城鎮企業工作后，相當一部分農民工打算轉入新農保作為繼續參加養老保險的方式。事實上，我國2.3億農民工的月平均收入為1417元，按照城鎮養老保險的規定，每個農民工每月繳費約113元，每年約為1360元。而根據新農保的繳費標準，每年每人分為100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。據中國統計局，我國2009年農民年收入為5153元，平均每月只有429元左右，因此，部分中斷就業后仍未繳滿15年城鎮養老保險的農民工只能負擔得起新農保的繳費標準。因此，政府相關部門應盡快的構建出合適的城鄉養老保險銜接政策，包括轉移后繳費年限的計算以及銜接的方式等。
2.個人繳費年限過長
經筆者調查發現，農民工對15年的繳費年限缺乏信心。《暫行辦法》規定農民工累計參加養老保險不足15年，不能按城鎮職工養老保險水平享受退休養老待遇。因此，雖然一些單位按照規定為農民工辦理養老保險，但是一些農民現在即使按城鎮職工的標準繳到退休也不一定能繳滿15年。
3.養老保險金的發放存在不合理
根據最新的養老金計算辦法，職工退休時的養老金由兩部分組成:養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金
其中:個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額÷計發月數
職工退休時養老金的領取是無限期規定的，只要領取人健在，就可以享受按月領取養老金的待遇，即使個人帳戶中養老金已經用完，仍然會繼續按照原標準計發，而且，個人養老金還要逐年根據社會在崗職工的月平均工資的增加而增長。因此，活得越久，就領取得越多。但從長遠來看，表面公平的標準不僅無法彌補職業對身體的傷害，還使得從事建筑業、搬運業、電子加工業等減少壽命行業的農民工按相同標準繳費，卻最終領取在總數上遠低于一般服務行業農民工的保險金。因此，養老保險金的計算，需要根據不同行業的壽命指數，對領取養老保險金的待遇進行調整。
4.政府對“一卡通”制度的宣傳不到位
自身素質偏低，信息渠道不暢通等原因使得農民工對新政策缺乏及時的了解。政府作為頒布和執行政策的主體，有義務對大眾進行政策宣講，讓農民工了解新城鎮養老保險制度的實施必要性。但據筆者調查，對于我國的養老保險制度，25%的農民工表示“完全不了解”，47%的農民工表示對制度“知道一點，但不能根據自身實際情況理解政策”，而表示自己“了解我國養老保險政策”的農民工只占28%左右。這就表明地方政府在養老保險政策的宣傳工作和普及工作上力度不夠。
5.政府監管缺乏專門的法律保障
我國2008年起施行的《中華人民共和國勞動合同法》第三十八條明確規定了用人單位在繳納員工養老保險費用的相關責任。但我們通過對長沙市勞保局工作人員采訪發現，由于我國政府仍未出臺專門的法律法規，相關部門很難對企業的違法行為實施有效地監管。
四、改革“一卡通”制度的建議
上文已經對現行“一卡通”制度進行了詳細的論述和分析，總結了最新制度的優勢所在，以及可能存在的較為明顯的問題。同時，通過采訪和調查獲取經驗，筆者提出了自主性建議，力求解決問題途徑清晰，解決辦法切實可行。
(一)合理確定城鄉養老保險的折算年限和折算待遇
保險費折算時，應該以遷入地的保險費標準或繳費比例為依據折算后進行入賬。
具體來說，養老保險關系從城市向農村轉化時繳費年限的折算如下:
其中:t為年末養老保險關系從城市轉出的年份;St為t年末個人賬戶中的累計繳費額;S′t為統籌賬戶中單位繳費的累計總額;α為個人計提因子，即單位繳費中可以隨個人從城市養老保險關系轉入農村養老保險關系的比例;Yt+1為t+1年農村養老保險關系下的年標準繳費額，β為年標準繳費額下的個人繳費比例。
農民工在城鎮企業工作期間所繳納的養老保險費要遠遠高于新型農村養老保險制度設計中所繳納的費用，因此在他們的養老保險關系從城市轉入農村時，應在“多繳多得”的原則下享受比普通農村養老保險更好的養老保險待遇。
若繳費人在轉入農村養老保險制度時已達退休年齡，那么對Yt+1值的選擇應該以符合“繳滿農村養老保險15年”標準為原則，按照農村養老保險的繳費檔次從高到低進行計算，選擇折算年限最接近15年時的繳費檔次作為計發個人賬戶養老金的依據。若采用最高農村養老保險繳費檔次折算出的年限仍然大于15年，則視為參保人已經以最高繳費檔次繳滿15年，若多余部分超過一定標準，則將多于標準的那部分金額一次性退還給參保人。若采用參保人自行選擇的繳費檔次折算出的年限小于15年，則參保人可以領取標準養老保險，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。
若參保人在轉入農村養老保險時未達到退休年齡，并根據公式(1.1)按最高繳費檔次折算的年限小于15年時，則由參保人自行決定參保檔次，并按此繳費檔次繳滿15年。
若參保人在轉入農村養老保險時未達到退休年齡，并根據公式(1.1)按最高繳費檔次折算的年限大于15年時，則在達到退休年齡時，以最高繳費檔次為依據計發個人賬戶養老金，多余部分超過一定標準的金額一次性退還給參保人。
(二)適當調整繳費年限及計發比例
新政策規定，基礎養老金根據2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》來計算。發放養老金時，繳費滿15年發給基數的15%，多繳費1年多發1%。如果在法定退休年齡前累計參加養老保險不足15年，就不得享受退休養老待遇。
筆者建議將繳費年限化整為零。比如以5年為一個階段，即繳費每滿5年，就可以領取一定的養老金。假設繳滿5年的，發給基數的n(1-A) %(n為繳費年限，A為調整比例，0
(三)采用“壽命因子”對養老保險待遇的發放進行修正
城鎮職工養老保險金的組成:養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金
其中:個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額÷計發月數
考慮到各個行業的工作壓力、工作環境、工作強度都不一樣，不同行業的從業者的健康狀況會因為職業的關系有較大差異，從而影響到個人壽命。在現行的養老金計算下，顯然活得越長，拿得越多。這樣對于由于那些工作壓力很大、工作環境較惡劣、工作強度較大而減少壽命的從業者來說，就存在著一定的不公平待遇。所以筆者認為，個人賬戶養老金計算公式應該修正為:
計發月數經過壽命因子調整過后，會一定程度消除壽命長度的不同而引發的個人賬戶養老金的不同。比如，工作危害性相對大的行業平均壽命會比較低，使得 值較小，因此在計算養老保險金時，個人賬戶養老金就會相對較多，反之，則較小。這樣就使得由于職業原因而壽命減少的從業者能夠在退休的前一段時間在同等繳費標準下多拿一部分養老保險金，盡量使不同行業的從業人員在養老保險總額的領取上維持一定的平衡。
(四)政府相關部門加強對“一卡通”制度的宣傳
首先，從思想上重視宣傳，通過舉行政府官員內部研討會等方式從根源上加強“一卡通”的政策宣傳效果。其次，提高宣傳人員的專業素質，宣傳人員不僅要對新型養老保險政策有透徹的了解，也應注意迎合農民工的特點和偏好，將理論和政策化繁為簡，使其通俗易懂。除此以外，將商業贊助機制引入宣傳工作中。這不僅能為宣傳提供經濟贊助，而且擴大了政策的影響力。更為重要的是，企業作為贊助商在進行宣傳時會做到以身作則，重視職工(特別是農民工)的社會福利保障權。最后，努力發揮媒體的宣傳作用，充分利用其面向人群范圍廣、可接受性強的特點，使宣傳效果得到最大化體現。
(五)制定專門的法律法規，完善政府監管
政府應該盡快建立起關于企業繳納養老保險的專門法律法規，使相關部門在監管時有法可依。同時，社保局中可以分立出一個獨立的養老保險監督部門，聯合當地勞動保障局，以勞動合同為依據，利用市級的養老保險信息庫，對每一個與城鎮企業簽訂勞動合同的勞動農民工的養老保險繳納情況進行定期追蹤。
參考文獻:
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[4] 楊翠迎 郭金豐 .農民工養老保險制度運作的困境及其理論詮釋《浙江大學學報(人文社會科學版)》 2006年第3期
(本文受湖南大學2009——2010年SIT項目資助)
(作者單位:湖南大學金融學院)
