湖南城鎮(zhèn)化與人口區(qū)域發(fā)展

摘要：城鎮(zhèn)化與人口區(qū)域發(fā)展密切相關(guān)。在認識湖南城鎮(zhèn)化與人口區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析影響湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口區(qū)域發(fā)展的主要因素，在推進湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中采取相應(yīng)的措施促進湖南人口區(qū)域發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 湖南 人口 區(qū)域發(fā)展

一、湖南城鎮(zhèn)化與人口區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

湖南人口密度很大，是全國人口最稠密的省區(qū)之一。據(jù)統(tǒng)計，湖南省2006年末的人口密度為320人/平方公里，相當于全國水平的2.34倍；湖南省土地面積居全國第十位，而總?cè)丝诰尤珖谄呶弧０凑諊H標準，除炎陵縣、雙牌縣、城步縣外，湖南其它縣市區(qū)均屬人口密集區(qū)。

1、城鎮(zhèn)化發(fā)展起步較低，進入新世紀后加速發(fā)展

2000年至2008年，湖南城市化水平在中部六省排在湖北和山西之后居第三，但2005年至2008年城市化發(fā)展年均增速為1.72個百分點，居中部首位。湖南是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)省份，1949年城市化水平僅為7.90%。2000年城市化水平為29.75%，比全國平均水平低6.47個百分點。進入“十一五”后，全省城鎮(zhèn)基本設(shè)施建設(shè)日趨完善，城市化進程加快。2000年到2008年的8年間，城鎮(zhèn)人口年均增速為5.00%，高于全國城鎮(zhèn)人口年均增長3.55%的速度；城市化率年均上升1.55個百分點，高于全國年均上升1.19個百分點的速度。2008年，湖南省的城市化率與全國平均水平的差距，已由2000年的6.47個百分點，縮小為3.55個百分點。

2、城鎮(zhèn)人口地區(qū)分布不均，區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

湖南省城鎮(zhèn)人口地區(qū)分布不均衡，區(qū)域間城市化水平差距較大，大中城市主要分布在重要的交通節(jié)點上，中心城市大都沿主要交通線路分布。在14個市州中，湘潭市人口密度最高，為582人/平方公里；長沙市次之，為532人/平方公里。張家界市最低，為170人/平方公里；其次是湘西自治州，為175人/平方公里。在全省101個人口發(fā)展功能區(qū)劃單位(縣、市、省轄市區(qū))中，土地面積最大的是沅陵縣，達5825.5平方公里，其次是瀏陽市和安化縣，土地面積分別為4998.7和4948.1平方公里；土地面積最小的是韶山市，只有210平方公里，其次是嘉禾縣為696.2平方公里。長沙市區(qū)人口密度最高，每平方公里達3858人；人口密度最高的縣是邵東縣，為每平方公里673人，最低炎陵縣，為每平方公里88人，其次是雙牌縣和城步縣，分別為98人/平方公里和99人/平方公里。湖南省2006年人均GDP為11815元，相當于全國平均水平15973元/人的70.89％，在全國排名第20位，居中下水平，市、縣相差懸殊：長沙市人均GDP最高，達28609元/人，為全省平均水平的2.54倍；邵陽市人均GDP最低，為5487元/人，只相當于全省平均水平的48.66％。2006年人均GDP最高的長沙市區(qū)達50088元/人，相當于全省平均水平4.44倍；人均GDP最高的縣是長沙縣，為30649元/人，為全省的2.72倍；最低的永順縣為3268元/人，相當于全省平均水平28.98％，只相當于長沙縣的10.66％。

3、城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力偏弱，城鎮(zhèn)化進程相對滯后

從城鎮(zhèn)化進程來看，2008年湖南省城市化率為42.15%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP的82.0%，城市化水平滯后于工業(yè)化水平；從城市化與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系來看，2008年，湖南非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的56.0%，相對應(yīng)的城市化率應(yīng)為49%左右，城市化進程滯后于就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。湖南城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾恢毕喈敶螅鞘谢桨l(fā)展緩慢。湖南城市化率1980年只有12.7%，低于全國18.6%的5.9個百分點；2000年為29.8%，低于全國36.2%的6.4個百分點；2006年雖達38.7%，低于全國43.9%的5.2個百分點；到2009年城市化率仍然低于全國平均水平。在全省101個人口功能區(qū)規(guī)劃單位中，城市化率達到或超過世界平均水平(48%)的市區(qū)有12個，縣市區(qū)中只有津市、資興、冷水江3個；城市化率達到或超過全國平均水平的市區(qū)14個，縣市區(qū)還是只有津市、資興、冷水江3個。

4、中心城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不盡合理，平均規(guī)模偏小

截止2008年，各地級市中心城市人口超過100萬的只有長沙1個，而且中心城市非農(nóng)人口在城市總?cè)丝谥兴急壤毡槠停行某鞘械陌l(fā)展規(guī)模和對城市群發(fā)展的帶動作用明顯不足，制約了中心城市對周邊區(qū)域的帶動作用。

5、縣域城鎮(zhèn)化率普遍偏低

2008年全省72個縣的人口總數(shù)為4457.90萬人，占全省總?cè)丝诘?5.12%，但其中城鎮(zhèn)人口卻只有1356.26萬人，占全省城鎮(zhèn)人口的48.32%。平均城市化率只有30.42%，低于全省平均水平11.73個百分點。縣域城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響城鎮(zhèn)化進程的重要因素。

二、影響湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口區(qū)域發(fā)展的主要因素

經(jīng)濟發(fā)展、人口狀況、生活方式和人居環(huán)境等方面都影響城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口區(qū)域發(fā)展也同樣受多種因素的影響。各城鎮(zhèn)的發(fā)展基礎(chǔ)和時空發(fā)展環(huán)境千差萬別，因而獲得較好發(fā)展條件的城市化內(nèi)部成分會得到優(yōu)先發(fā)展，反之，則發(fā)展緩慢。這就造成城市化內(nèi)部成分發(fā)展水平不一，顯現(xiàn)出各城市的城市化發(fā)展相對優(yōu)勢和相對劣勢。城鎮(zhèn)化的滯后導(dǎo)致土地使用不經(jīng)濟。據(jù)統(tǒng)計，湖南省2006年末城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地共22.64萬公頃，人均建設(shè)用地90平米，相當于全國城鎮(zhèn)居民平均建設(shè)用地的78.46%。而農(nóng)村居民建設(shè)用地達814.84萬公頃，人均建設(shè)用地192平米，相當于城鎮(zhèn)居民的2.13倍。若計入生產(chǎn)用地，則湖南省城鎮(zhèn)居民人均用地177平米，農(nóng)村居民人均用地1086平米，相當于城鎮(zhèn)居民的6.14倍，土地沒有得到充分利用，不利于湖南人口區(qū)域發(fā)展。

1、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，減弱了工業(yè)吸納就業(yè)的能力，阻礙了湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展

建國初期，為了迅速改變工業(yè)落后面貌，制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略決策。湖南重點發(fā)展以糧食為主的第一產(chǎn)業(yè)和以軍工、重工業(yè)為主的工業(yè)。改革開放以來，隨著外資的進入，輕工業(yè)得到了一定的發(fā)展，但湖南重工業(yè)特征沒有實質(zhì)性的改變。湖南省是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)省，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，只有堅持加快推進新型工業(yè)化，才能為城市化不斷發(fā)展提供強勁動力。

2、原有的戶籍管理政策將廣大農(nóng)民束縛在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上，延緩了湖南城鎮(zhèn)化進程

歷史上湖南就是農(nóng)業(yè)人口大省。長期以來，我國一直采取嚴格的城市居民和農(nóng)村居民分離管理的制度，農(nóng)民進城在嚴格的戶籍管理制度下受到最大程度的限制，客觀上將廣大農(nóng)民束縛在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)上。改革開放以來，戶籍管理改革不斷深化，但依附于戶籍上的一些福利政策依然存在，長期形成的城鄉(xiāng)二元分割的政策體系和管理體制，仍存在于社會生活的多個領(lǐng)域，城市和農(nóng)村在戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險等領(lǐng)域，都存在著政策差異，阻礙了湖南城鎮(zhèn)化進程。

3、地理氣候條件導(dǎo)致有些地區(qū)人口容量較小，城鎮(zhèn)承載力較弱，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展

氣候、水源等自然環(huán)境條件是人類賴以生存和生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是影響城鎮(zhèn)承載能力的決定性因素，湖南省大部分地區(qū)屬于中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，土地類型多樣，以山丘為主，平原狹小。湘西、湘東、湘南的山地地區(qū)由于山高坡陡，可耕地少而分散，耕作條件較差，且交通不便，因此這些地區(qū)人口容量較小，城鎮(zhèn)承載力較弱，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。

4、經(jīng)濟發(fā)展水平差異加劇了湖南人口分布在總體上的東密西疏格局

從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，以湖南省會長沙為代表的長株潭地區(qū)是全省的政治經(jīng)濟文化中心，也是全省工業(yè)化程度最高和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境最好的地區(qū)。大湘西地區(qū)由于歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件和人文環(huán)境等原因，在總體上仍然處于落后狀態(tài)，不僅與長株潭地區(qū)，就是與中部地區(qū)也有相當大的差異。經(jīng)濟發(fā)展水平的這種差異，反映到人口分布上，就是人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的集中度提高。

三、在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展中促進湖南人口區(qū)域發(fā)展

湖南城鎮(zhèn)化發(fā)展必須遵循城市化發(fā)展的一般規(guī)律，堅持科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持以人為本的理念，實施多元化城市化戰(zhàn)略，促進大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展之路。從宏觀上講，人口集聚區(qū)要提高人口密度、實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快增長，實施“擴大人口規(guī)模、增強吸納能力、推進產(chǎn)業(yè)集聚”的政策。人口穩(wěn)定區(qū)要提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長，實施“穩(wěn)定人口規(guī)模、強化人口集中、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的政策。人口疏散區(qū)要建設(shè)湖南生態(tài)屏障、緩解人與自然的尖銳矛盾，實施“引導(dǎo)人口遷出、鼓勵人口集聚、點上集中發(fā)展”的政策。人口限制區(qū)要建設(shè)湖南生態(tài)屏障、提供省域生態(tài)服務(wù)，實施“禁止人口遷入、有序組織遷出、全面保護生態(tài)”的政策。

1、搞好人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，強化規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

根據(jù)各區(qū)域人口規(guī)模、區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等特點，明確定位，整體統(tǒng)籌。科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，就是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，堅持“以人為本”，把人口分布作為產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、環(huán)境改善、福利安排等的主變量。堅持人力資源是第一資源，將人的發(fā)展作為發(fā)展的根本目的和持久動力，把公共資源優(yōu)先安排到人的發(fā)展上來，使更多人享有和享受現(xiàn)代文明成果。可持續(xù)發(fā)展既要達到發(fā)展經(jīng)濟的目的，又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃就是要和主體功能區(qū)規(guī)劃融合，又好又快地、相對節(jié)約資源地發(fā)展人口集聚區(qū)的經(jīng)濟、社會，讓更多的人們集聚到該區(qū)域享受經(jīng)濟發(fā)展、社會文明的成果；在人口疏散區(qū)減少居民居住，在人口限制區(qū)禁止居民居住，建立生態(tài)屏障，保護好生態(tài)環(huán)境，防止自然環(huán)境惡化，讓國家在經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、資源保護、生態(tài)保護、環(huán)境保護等可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略真正得到落實。

人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃就是要調(diào)節(jié)不同區(qū)域的人口分布，讓人們聚集到經(jīng)濟比較發(fā)達、社會相對進步、基礎(chǔ)設(shè)施較全、交通通訊方便、人居環(huán)境適宜、現(xiàn)代化程度較高的人口集聚區(qū)居住，將使人們在工作、學(xué)習(xí)、生活、娛樂等方面得到極大提升，個人的視野、需求、素質(zhì)、能力等方面也會得到大幅提高，整個社會的文明程度也將隨之提高。

富民強省、建設(shè)社會主義新農(nóng)村是湖南近期為之奮斗的宏偉目標。選擇適宜居住、利于發(fā)展的地方加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，是人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的共同目標。在人口集聚區(qū)加快產(chǎn)業(yè)開發(fā)、發(fā)展經(jīng)濟，可以大幅節(jié)約資源、降低成本、減少運輸、凝聚市場，利于集約經(jīng)營和科技創(chuàng)新，既能符合“兩型社會”的又好又快建設(shè)，更能加快富民強省的步伐。

2、以人口集聚促進產(chǎn)業(yè)集聚和以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚相結(jié)合，提高城鎮(zhèn)化水平

根據(jù)各區(qū)域特色，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。人口分布不僅受自然環(huán)境的制約，而且受社會經(jīng)濟發(fā)展的影響。人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃就是要采取不同的政策，對不同區(qū)域的人口分布加以調(diào)節(jié)，通過產(chǎn)業(yè)集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展和人口政策，吸引人們向人口集聚區(qū)集中，促進土地等資源的節(jié)約、集約利用，相對擴大我省的整體生存與發(fā)展空間。

3、落實農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶的政策措施，完善流動人口管理

分步推進戶籍制度改革，降低農(nóng)民進城的門檻，完善流動人口管理。以引導(dǎo)人口有序流動和遷移為目標，形成促進人口功能區(qū)建設(shè)的人口布局政策體系。

促進向外流動的政策，解決“流得出”的問題。各級政府應(yīng)建立向廣大民眾提供主體功能區(qū)中優(yōu)先開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)動態(tài)、就業(yè)動態(tài)、人口動態(tài)等信息系統(tǒng)，及時向社會發(fā)布人口流動的導(dǎo)向信號。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要著力建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度，讓農(nóng)民放心地離土離鄉(xiāng)。特別是對禁止開發(fā)區(qū)的居民，要樹立新的移民思路和安置政策，積極探索創(chuàng)業(yè)移民和就業(yè)移民的路子。

鼓勵進城創(chuàng)業(yè)的政策，解決“進得來”的問題。主體功能區(qū)中的優(yōu)先開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)應(yīng)積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，撤除障礙外來人員進城的不公平二元政策，簡化進城的行政許可條件和環(huán)節(jié)，營造外來人員與本地居民平等生活、工作和交往的社會環(huán)境。打開“城門”，讓農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)者順利地進城。

吸引人口定居的政策，解決“穩(wěn)得住”的問題。要加速戶籍制度改革進程，破除城鄉(xiāng)戶籍二元體制，改革限制人口流動的戶籍體制，促進優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)建立和完善公共服務(wù)體系，提升吸納外來人口的能力。統(tǒng)籌疏導(dǎo)規(guī)劃和補償政策，并注意政策的長期穩(wěn)定，如在搬遷和流動人口就業(yè)與培訓(xùn)、購買與修建住房、生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、稅收、土地、社會保障、戶籍管理、子女入學(xué)、醫(yī)療保險等方面，使遷移與流動人口不僅享有與遷入地居民同等待遇，且在遷移的最初幾年能有更優(yōu)惠的政策待遇，考慮財政的承受能力，配套政策可由小到大、由弱到強逐步增加。

4、建立完善的城鎮(zhèn)社會公共服務(wù)體系

城鎮(zhèn)化不是簡單的農(nóng)民進城，而是對傳統(tǒng)工業(yè)化和小農(nóng)經(jīng)濟的徹底改造，是一項系統(tǒng)工程。在放寬中小城市、小城鎮(zhèn)戶籍限制的同時，更加關(guān)注戶籍制度背后的就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、公共產(chǎn)品提供等配套福利措施。

通過開展人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，將人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)與分布統(tǒng)籌起來，更將人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境問題統(tǒng)籌起來，為統(tǒng)籌解決人口問題提供了一個重要抓手，也為進一步完善人口政策提供了一個重要平臺，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，有利于深化人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，服務(wù)和諧社會建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

（作者單位：中共湖南省委黨校研究中心）