轉變經濟發展方式的矛盾\\難點與出路

摘要：盡管轉變經濟發展方式在表達層面上已經形成共識，但在具體行動時卻困難重重。早在“九五”計劃時，我們就已經提出了實現經濟增長方式的根本轉變，但至今是“久推難轉”。干部政績考核和選拔晉升制度的偏離、財政稅收體制的缺陷，以及資源價格機制的扭曲這三個方面的原因阻礙了經濟發展方式的轉變。根本出路在于繼續深化改革，切實轉變政府職能，創新有利于經濟發展方式轉變的體制機制。

關鍵詞：經濟發展方式；產業結構；資源配置；政府職能

中圖分類號：F120 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０10）11－００41－０5

一、目前轉變經濟發展方式存在的現實矛盾

1. 工業化加速與資源、環境約束的矛盾

進入21世紀以來，我國工業化進入了一個加速增長階段，其突出的特征是重化工業加速發展。2009年重化工業在工業總產值中所占比重高達70%。2002年以來，鋼鐵、有色金屬、汽車、化纖、電子通訊設備等五個行業的增長對工業增長的貢獻率都在50%以上。以重化工業為主的經濟架構決定了地方對能源、資源極大的需求，必然對資源供給造成更大的壓力。煤電、石油化工、有色金屬在給地方帶來大部分產值和利稅的同時，也帶來了環境污染和生態破壞的代價①。在強大的經濟增長動因下，我國產業結構屢調不靈，一個明顯的例證就是：在節能減排的排行榜上，以重化工業為支柱產業的省市被排列在榜單的后位。

2. 產業技術升級與勞動力就業困難的矛盾

產業技術升級與勞動力就業矛盾對我國經濟的影響是很大的，這與我國的特殊國情息息相關。其一，我國處于加速工業化的進程中，工業化要深入，產業要升級，意味著資本和技術日益排斥勞動，新技術和新工藝對勞動的加速替代，使得工業增長所能提供的就業機會大大下降。其二，我國市場化的程度也在加深，市場化就是要鼓勵競爭，優勝劣汰，其主要途徑就是降低成本，減員增效，這兩個因素疊加，使我國經濟增長的就業彈性系數持續下降。其三，我國現有農村勞動力是3.4億，農村最多需要1.8億勞動力，還有1.6億農村勞動力剩余。不僅如此，每年還要自然增長1300萬新勞動力，這就使得我國面臨兩難選擇：一方面是不斷增長的勞動力需要就業；另一方面是工業的資本、技術密集度越來越高，單位資本和技術所能吸納的勞動就業量日趨減少。勞動力過剩與就業矛盾日益凸現，成為我國經濟社會發展的突出難題。

3. 金融危機背景下的保增長與節能減排目標的矛盾

在“九五”后期和“十五”期間，我國就提出了節能減排的目標，當時正好遇上亞洲金融危機，為了急于擺脫經濟低迷狀況，放松了轉變經濟增長方式的努力。在此期間，節約能源，減少排放，保護環境等政策措施因經濟復蘇而暫緩實行。2008年全球金融危機使我國宏觀經濟層面的問題再次“讓位”于經濟衰退的壓力，為了刺激經濟和拉動內需，國家出臺了4萬億的投資計劃。作為保增長、刺激經濟政策的重要組成部分，我國政府推出了十大產業振興規劃。這十大產業與國民經濟關系極大，但同時也是非典型的環保產業。如：汽車產業振興規劃的目標就是要擴大市場的總體消費規模，然而當汽車產業進入振興發展時，對生態、環保、能源、交通的威脅也隨之擴大。前幾年的宏觀調控中，對于傳統產業的升級和環保要求，在強調節能減排的總目標之下剛剛有了一些進步，但經濟政策對鋼鐵、汽車等傳統產業的大規模刺激，使環保、能源、交通問題又重新顯現。為了提振經濟，各地高耗能、高污染的項目又紛紛上馬，使得節能減排的相關指標難以達到。

二、轉變經濟發展方式的難點

1. 干部政績考核和選拔晉升制度的偏離

改革開放以來，干部政績考核和選拔晉升制度是以經濟發展速度作為主要標準，以GDP說明地方發展狀況，以GDP反映政績大小，以GDP作為提拔升遷干部的依據。似乎只要GDP上去了，就一好百好。這種片面強調經濟增長的觀念，使得各級政府和干部努力追求GDP快速增長，越快越好。而五年一換屆的干部選舉任用方式，更激發了政府官員力爭在五年任期內使GDP總量最大化的短期行為，輕視環境保護、社會保障、義務教育、基本醫療等方面的公共服務職能，因為這些方面既費力又需要較長時間才能體現出努力的成果，與五年內就要使GDP有明顯的增長要求不相符合。而粗放型經濟增長方式最有利于短期內GDP總量的提高。不少地方官員和干部對于經濟發展存在著認識上的誤區，習慣性地把發展簡單地等同于經濟增長率，把“以經濟建設為中心”等同于“以GDP為中心”，把“發展是硬道理”等同于“GDP增長是硬道理”，單純追求速度和效率的提高，熱衷于上大項目、搞大開發，急功近利，“做大蛋糕”，忽視乃至犧牲生態環境、國民教育、社會保障、公共衛生、社會公平等方面的協調發展。這種片面強調“增長優先，效率優先”的發展戰略，導致了在實踐中重經濟發展輕社會發展，重經濟總量擴大輕經濟結構優化，重物質財富獲取輕生態環境保護等傾向，致使貧富差距、城鄉差距、地區差距不斷擴大，資源浪費、環境污染、生態破壞日益嚴重，公共產品供給不足，公共服務職能缺位，弱勢群體生存狀態堪憂，社會問題和社會矛盾不斷出現和積累。

政績是干部在任期內履行職務、做出的工作業績，它具有顯性和隱性兩種特點，短期內就能達到的政績屬于“顯性”政績，如GDP增長、財政收入和稅收增加等，而經過長期努力才能顯效的、蘊含于長遠發展的政績屬于隱性政績，如環境保護、社會保障、義務教育、基本醫療等，這方面的政績既要投入很大的精力和財力，甚至需要幾屆領導班子的共同努力才能實現，并且隱性政績無法及時顯現和量化，所以政績考核時往往不被重視。

干部政績考核和選拔晉升制度如同指揮棒，它決定著干部的工作內容和成效。用什么樣的指標考核干部政績，用什么樣的標準選拔干部，干部就會以什么樣的態度和行為做出相應的業績。所以，政績考核和選拔晉升制度直接影響著政府和干部的發展觀和政績觀。由于干部政績考核和選拔晉升制度直接關系到政府官員能否升遷和重用，致使從上到下各級官員都圍著GDP轉，以GDP大小論功績。同時，上級與下級的政績互為依賴，下級需上級來確認自己政績的大小優劣，上級政績的大小也需要下級以GDP數字來支撐，其結果形成上級對下級政績認同的趨利性，這在很大程度上造成干部必須跟著考核走，圍著領導轉。地方政府和官員一旦選擇了以“GDP論功績”的行為方式，在實際工作中就會產生一種“慣性”，使這條“路徑”沿著固有的方向不斷強化，并使政府活動對之產生依賴②。這種“路徑依賴”導致的結果是即使有更好的發展方式產生，思維定勢也使干部們難以脫離原有的行為習慣。特別是在政績考核與選拔晉升直接關系到切身利益的情況下，政府官員不管選定的“路徑”效果如何，都會一直走下去，將更優的經濟發展方式排斥在視野和行動之外。

2. 財政稅收體制的缺陷

地方政府追求經濟增長速度與地方利益密切相關。在“分稅制”的財政體制下，自己的人得自己養，地方政府所屬的公務員工資水平的高低，生活福利的好壞，直接取決于地方財政收支的狀況。由于地方政府的財政收入直接與經濟增長速度掛鉤，只有達到經濟高速增長，才能改善地方政府的財政收入狀況，也才能提高當地公務員的收入水平。所以，追求經濟高速增長，并不僅僅是書記、省長、市長、縣長個人的愿望，而是符合當地所有公務員的愿望，會得到當地政府所有職能部門和全體公務員的共同支持。五年一換屆的地方長官的選舉，更強化了這種愿望，凡是有能力使地方經濟快速增長的官員，就會得到地方公務員的大力支持和擁護，地方換屆選舉時就會得到更多的選票。調查表明，各級地方財政支付能力對公務員工資收入構成直接的影響。公務員工資收入由地方政府依據當地經濟發展水平制定，包括人均GDP、人均財政收入、社會平均工資等，經濟增長較快的地區具有較強的財政支付能力，從而使當地公務員可獲得較高的工資收入。特別是公務員工資收入構成中占較大比重的津補貼收入，直接受地方政府財政收入預算約束的影響。由于現行財政體制的“分灶吃飯”，誰的經濟發展速度快，誰的工資收入就高，誰鍋里的飯食就又多又好，由此，地區之間、省市之間、縣鄉之間就會橫向比較。所謂“政績”是比較出來的，經濟發展速度慢的地方政府往往承受著更大的壓力，這種壓力不僅來自上級領導，更來自當地的公務員。

實行“分稅制”改革后，中央的財政收入比重有了較大提高，但原有的支出結構卻沒有作相應的調整。而地方政府的財政收入比較少，卻要承擔很重的事權，這使得地方財政收入與支出很不平衡，加大了地方政府的壓力。有數據顯示：中央與地方財政收入的比例為55∶45，財政支出的比例為30∶70，這說明現行的財政支出結構存在一個很大的問題：即政府提供公共產品的支出責任過度下移，社會保障、義務教育、公共衛生、支農投入等的支出責任很大部分落在縣或縣以下財政的肩上，這使得地方政府尤其是基層的地方政府普遍出現財政困難，入不敷出，債務沉重，而且提供公共產品和服務的情況很差。為了緩解財政支出的巨大壓力，地方政府迫切需要加快經濟增長，擴大財源，維持政府正常運轉。

在財權向上集中、事權向下轉移的財政體制下，迫使地方政府開掘新的收入渠道，各級地方政府擁有的土地資源就是他們找到的增加財政收入的一個重要途徑。地方政府熱衷于城市擴張，大搞土地開發的一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。地方政府財政預算內靠城市擴張帶來的產業稅收效應，預算外靠土地出讓收入，城市擴張主要依托于與土地緊密相關的建筑業和房地產業的發展。土地的轉讓收入及土地抵押的銀行貸款，成為城市和其它基礎設施投資的主要資金來源。特別是近年來，隨著城市化、工業化進程的加快，土地的經濟價值日益凸顯，房地產業的興起為地方政府提供了一個很好的契機。大規模拆遷建設，尤其是高企的房價創造了快速增長的GDP，這不僅滿足了地方政府“政績顯示”的要求，而且直接帶來房地產稅費的增長，增加了地方政府的可支配財力。在現有土地“招拍掛”制度下，地價和房價存在互為因果關系，房價上漲導致地價跟漲，地價提高又導致房價上升，從而使房價和地方政府的土地出讓金緊緊捆在一起，土地出讓金成為地方政府可用財力的重要組成部分③。據統計，全國土地出讓金收入從2002年的1207億元增至2009年的15900億元。2009年全國土地出讓金收入約占當年財政收入的30%，有些城市年土地出讓收入甚至占到了財政收入的40-50%。地方政府收入嚴重依賴土地財政，把出讓土地作為地方政府的主要財源是一種“弊大于利”的短期行為。一屆地方政府把今后幾十年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年的土地收益總和，這種“透支”的必然影響資源的合理配置，損害地方經濟社會的可持續發展。

此外，我國財稅體制也存在一定的問題，主要是稅制結構不合理，稅負偏高。目前的稅收是以流轉稅為主體的稅制結構，增值稅所占比重過大，所得稅比重相對較小。2009年1月10日開始實施增值稅轉型改革之前，我國實行的增值稅屬于生產型的增值稅，它是跟物質生產部門的發展速度直接掛鉤的，其主要特點是稅收收入與產值關系密切，產值越大，增值稅越多，物質生產部門的發展速度越快，各級財政預算的收入越多。所以，各級政府把主要精力放在物質生產部門的擴張上。物質生產部門主要是重化工業，地方政府大力發展財政收效大的傳統重化工業，致使各地產業結構趨同。從這一角度來說，以GDP為中心是有稅制因素的。不僅如此，生產型增值稅對企業也有負面影響，主要是它不利于企業進行設備更新改造，因為生產型增值稅對購進的設備不予抵扣進項稅款，企業購買的新設備越多，稅收負擔就越重，這會抑制企業進行技術改造的積極性，不利于企業的技術進步，以及產業結構的優化升級。

3. 資源價格機制的扭曲

長期以來，我國水、電、油、氣、土地等資源要素價格受政府的嚴格管制，遠低于市場均衡水平，勞動力相對過剩也使工資水平難以提升。由于價格形成機制不能真正反映資源稀缺程度和環境代價，企業總是能夠輕易獲得廉價生產要素并賺取高額利潤，自然不會想方設法提高創新產品。偏低的資源價格使企業缺乏技術創新、管理創新的動力，以及尋求替代資源或可再生資源的動力，不利于技術進步和生產效率提高以及節能技術和節能設施的推廣，使我國經濟發展鎖定在資源優勢的路徑依賴上，阻礙了經濟發展方式的轉變。

地方政府為推動實現較快的經濟增長，又會進一步加劇對資源和要素投入的過度依賴。由于資源性產品和要素價格被人為壓低，不僅使投資成本低，投資需求過熱，而且使資源消耗型出口也因成本低而得以快速擴張，導致貿易順差過大，外匯儲備不斷積累，國際資本大規模流入，人民幣升值的壓力較大。在一定條件下，引發流動性過剩問題。從本質上看，我國低價的資源和要素，實際上是在補貼世界其他國家，我們承擔高能耗、高污染的資源代價和環境成本，而附加值卻流向西方發達國家。由于我國土地、礦山、水等自然資源的所有權、開發權、使用權被不同部門所分割，加上各級地方政府對自然資源的開發、使用、收益等有強烈的利益需求。所以，地方政府千方百計繞開中央政府監管，以廉價的自然資源為優惠條件吸引投資者，客觀上割斷了自然資源價格與市場之間應有的聯系。如各級地方政府出于快速發展經濟，降低成本的現實需求，利用行政權力向農民低價征地，然后大建開發區、工業園區，以低廉的價格出讓土地，換取招商引資的政績。地方政府在制定或調整自然資源價格時，隨意性較大，既缺乏科學性又缺乏完整的定價依據，由于政府掌握著巨大的資源配置權力，使政府定價和市場定價相隔離，在一定程度上生產要素升值和資源環境壓力被政府層面遮蔽，導致自然資源價格既不反映價值，也不反映市場供求，大大削弱了價格對自然資源市場的調節力度。

價格理論認為，合理的自然資源價格應由開發成本、使用成本、環境成本、稅收與利潤構成。然而，我國自然資源價格只是以生產成本加上行業平均利潤定價的。因此，我國自然資源開發利用過程中造成的資源破壞和環境污染成本并沒有反映在價格之中，外部成本沒有內在化。如對煤礦、礦山、油田在開采過程中給周圍的土地、水、動植物資源造成的損害以及產生的各種治理費用，并沒有在煤炭、礦石、石油等資源價格中得到反映。由于資源價格構成不完整，開發利用過程中的成本得不到相應的補償，導致對自然資源的過度開發和利用，使生態環境惡化問題無法得到有效遏制。有數據表明，我國資源的利用效率大大低于國際水平。目前，我國GDP占世界GDP總量的5%左右，但原煤、鋼鐵、水泥的消耗量分別占世界消耗量的31%、30%和40%。我國能源利用效率約為33%，與發達國家相差10個百分點；單位GDP能源消耗分別是日本的11.5倍、美國的4.3倍；單位GDP消耗的鋼材、銅、鋁分別是世界平均水平的5.6倍、4.8倍、4.9倍。從工業能源效應看，八個主要耗能工業，單位能耗平均比世界先進水平高出40%以上，而這八個主要工業部門占工業GDP能效的73%。我國每萬元工業產值的用水量為103立方米，是國外先進水平的10倍，工業用水的重復利用率平均為40%左右，而發達國家平均為75-85%；全國城鎮自來水管僅跑、冒、滴、漏水損失率高達20%，每年漏水100億立方米，高于南水北調中線的輸水量。資源利用效率低，不但加劇資源供求矛盾，而且偏離資源節源型社會的要求。

三、轉變經濟發展方式的根本出路

1. 切實轉變政府職能

轉變經濟發展方式與轉變政府職能直接聯系在一起，政府職能不轉變，經濟發展方式很難轉變。著名經濟學家吳敬鏈曾一針見血地指出：轉變經濟發展方式，主要癥結在于體制障礙，而關鍵的關鍵是轉變政府職能，要改變政府職能錯位、越位、不到位的狀態。所謂錯位就是政府與企業職能劃分的錯亂；所謂越位就是政府管了一些不應該由政府管的事情；所謂不到位就是政府應該管的事情卻沒有管或管的不好，如提供良好的法制環境，提供基礎的社會保障系統等④。要切實推動政府職能轉變，必須確立有限政府和服務型政府的新理念，經濟建設型政府要向公共服務型政府轉變，這就要合理界定各級政府職能的范圍，切實把政府工作重點轉移到經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務上來。在政府管理職能的定位上，要改變政府“駕馭市場”的地位，使政府從各種形式的市場參與者角色中淡出，將重點轉向創造和維護一個有效率的市場，提供市場經濟所需要的法治環境，調控市場顧及不到的領域，為市場失靈的地方提供服務。要強化政府的社會管理和公共服務職能，加大對社會保障、公共衛生、基礎教育、環境保護等公共產品方面的投入和服務，為社會創造良好的生產和生活環境。

2. 完善干部政績考核和選拔晉升制度

干部政績考核和選拔晉升制度是影響政府行為的重要因素，要以科學發展觀為指導，設計和修正考核政府和干部政績的指標體系，把政府和干部追求政績的努力和評價標準引領到有利于推進經濟發展方式的轉變上來。為此，在指標體系的設置和權重上，要能夠充分反映經濟、社會和人的全面發展。既要有經濟增長指標，也要有反映社會發展的指標，特別是要重視有利于實現經濟發展方式轉變的相應指標。要將單位生產總值能耗、能耗降低率、主要污染物減排、生態環境保護、耕地保有量、失業和就業、教育和文化發展水平、社會保障程度、醫療衛生狀況、公共治安狀況等指標納入政府政績考核體系中去，用這些指標全面、科學、合理地評價政府和官員的政績，充分發揮和體現有利于經濟發展方式轉變的正確導向和激勵作用。實施重要考核指標公示制度，形成政府機構、社會公眾共同參與的評價機制，切實提高約束性指標行政問責的效力。

3. 真正實現公共財政職能

在社會主義市場經濟條件下，政府財政的職能是提供公共產品和公共服務，彌補市場失靈。所以，財政工作要更加積極、主動地做好提供公共產品和公共服務，以收入和支出的多種手段，優化公共利益所需要的政策環境，要把短期的政策調控與中長期政府職能的轉變緊密地結合起來，這種調整的主導方向就是突出財政的公共性，從而實現整個財政形態向公共財政的轉變⑤。在公共資源配置和公共事務管理中，更加注重增進社會公共的再分配調節，圍繞環境保護，公共醫療衛生防疫體系的建設、社會保障的健全、教育（特別是基礎教育）的普及、科學技術的發展、扶貧開發等等這些重點合理設計，優化財政支出和稅收結構，充分發揮好財稅統籌協調的分配、調節的作用，從多個方面、以多種形式支持經濟發展方式的轉變。

4. 合理劃分各級政府的事權和財權

深化財政體制改革，對中央、省和省以下不同層級的政府事權作出合理界定。按照政權——事權——財權的邏輯鏈條，理順匹配關系，形成各級財政的規范預算，以及自上而下的中央、省兩級規范轉移支付體系。要合理劃分各級地方政府的事權和財權，使地方政府不再通過拼命提高GDP增速來提高財政收入，保障財政支出⑥。而經濟建設型財政要向公共財政體制轉型，要積極推進基本公共服務均等化，改變目前城鄉之間、地區之間、不同社會群體之間基本公共服務嚴重不均的狀況，要在提高轉移支付總量和增加轉移支付規模的基礎上，加大中央財政對中西部地區轉移支付力度，充分考慮中西部地區及其縣級財政的困難問題，并給予體制性傾斜支持。財政支出要更多地用于改善對農民、對中西部地區居民、對弱勢群體的公共服務，改善民生，促進不同區域間經濟社會的協調發展⑦。要繼續深化預算管理體制改革，把土地收入納入預算管理，接受人大和公眾監督，使地方政府不再具有隨意建設政績工程和形象工程的財力。在有條件的地區實行“省直管縣”改革，力求扁平化，減少層級，降低行政運行成本。

5. 完善自然資源稅費制度

自然資源稅收和自然資源開發利用過程中的收費，都是資源價格構成的有機組成部分，要完善資源的價格構成，使資源價值得到合理補償，必須完善資源的稅費制度。我國現行的資源稅課稅范圍較小，造成大量自然資源無成本利用。因此，應適當擴大資源稅的征收范圍，逐步開征諸如水污染稅、地下水稅、土壤保護稅、森林稅、礦物稅等，適當調整資源稅的標準，對非再生性、非替代性、稀缺性自然資源課以重稅，為了有效遏制人為的生態破壞，鼓勵生態保護與建設，改善生態環境，應根據國家確定的“誰破壞誰恢復”、“誰利用誰補償”的原則，建立生態補償收費制度，通過經濟手段將自然資源開發利用活動的外部環境成本內部化⑧。

注釋：

① 陳孝兵：《改革開放30年：轉變經濟發展方式刻不容緩》，《湖北社會科學》2008年第8期。

② 郝亞光：《從村落到社區：政府職能轉變的邏輯——以生產社會化為分析視角》，《社會主義研究》2010年第2期。

③ 謝玉華、何包鋼：《自治、地方分權與地方保護》，《社會主義研究》2010年第2期。

④ 吳敬鏈：《轉變經濟發展方式乃治本之道》，《財政與經濟》2009年第3期。

⑤ 張卓元：《加快轉變經濟發展方式和著力完善新體制》，《財貿經濟》2008年第12期。

⑥ 賈康：《中國財政改革、政府層級、事權、支出與稅收安排的思路》，《改革》2005年第2期。

⑦ 汪來杰：《地方政府體制的重構——以服務型地方政府為分析視角》，《社會主義研究》2010年第2期。

⑧ 楊文選、李杰：《我國自然資源價格改革的理論分析與對策研究》，《價格月刊》2009年第1期。

作者簡介：姚樂，女，1957年生，北京人，湖北省社會科學院經濟研究所研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 陳孝兵）