美國為何沒有“駐京辦”

“中央”和“地方”

大家都熟悉美國強調個人自由，美國的保守理念就是從個人自由往上擴展的層層“地方”自由，從一個小鎮到一個小城到一個州，只不過個人叫“自由”，地方稱“自治”罷了。私有財產制和自由貿易是它的基礎，保障就是民主制度。所以對美國人來說，自由是性命一樣的根本，民主只是保障自由的一個手段。制度保障都是從憲法開始的。

建國13年后的聯邦立憲，徹底改變了“中央”和“地方”的關系。

首先就是稅收。以前聯邦政府向各州攤派費用，就是今天各國和聯合國的關系，各州欠稅也和今天聯合國的成員國欠稅情況類似。負責聯邦收稅的漢密爾頓收不到紐約州的稅，只好在《紐約郵報》自己刊登署名廣告：“本年度紐約州應繳稅款，本人尚無收到分文。”華盛頓曾經描繪說，這是“國會怯怯地請諸州解囊”，它們還愛理不理。

聯邦立憲，開始確立了聯邦政府對公民的直接稅收關系。現在美國公民都繳幾層互不相干的稅，縣、州、聯邦，各自決定自己稅率，各收各的稅，“中央”與“地方”相互之間誰也管不了誰，誰也不求誰。無形中，“美國人”概念也因此確立：“作為公民，我直接花錢養了合眾國政府”，當然也就是合眾國的人。同時也確立了現代公民觀念：“我直接花錢養了三級政府，養誰來為我服務當然我要決定”，所以憲法有兩層，除了稅收方式，就是直選權利，權利義務并舉并存。

這樣一來，從行政上，地方政府和中央政府的臍帶就徹底切斷了。話說回來，原來有聯系，也是地方神氣中央受氣。美國此后經濟發展和它的構架很有關系：高度自治和包產到戶刺激創造力積極性，應該是一樣的道理。

美國層層政府都是同構的三權分立，人們常常注意是三個分支之間的隔離、獨立，很少注意，就每個分支來說，它的上下之間也一樣是隔離的。上面說的行政分支如此，中央并不領導地方，司法、立法也一樣。就司法來說，只有案子在上訴的時候，案子本身一級級往上走，而上下級法院之間沒有任何領導和被領導關系。立法的議會也一樣，聯邦一級的參眾兩院，和地方的州議會沒有任何關系，前者立聯邦法，后者立州法，風馬牛不相及。在美國人原來的構想中，聯邦政府就是為地方解決一些他們不想管的麻煩事，諸如外交、軍隊等，其他我們管自己，自己掙錢自己花。這種橫向縱向都切割的設置，就把地方政府駐華(盛頓)辦的必要性給抹掉了。

立法者與利益團體的協調

但是，全球化時代的國與國之間都利益糾葛很深，更不要說美國的各州之間、州與聯邦之間了。聯邦立法顯然可能影響各州地方利益。在一個法治社會，這種地方與“中央”的溝通，也就集中在立法的國會議員身上。各州爭取自己州的民眾權益的訴求沖突，主要發生在電視直播的國會大廳，這些由各地選民直選的議員，在議會的公開辯論中，拼命為地方、也就是為自己選民的利益大聲疾呼，用公開的立法投票告訴選民，我是幫你們說話的，以爭取下次連任。

那么，背后的運作呢?政府直接面對民眾的構架，顯然有面對一盤散沙的問題，所以在各種方式之外還有這樣的思路：民眾總是可以歸為不同的利益集團，例如企業、工會、環保等民間組織，少數族裔等等，他們可以合法公開出錢雇人，專業地為他們整理材料、提供策略，為他們向國會議員陳情，也就是承認各利益集團(包括外國利益集團)政治游說的合法性。普遍認為，大量民眾如若沒有專業的游說協助，他們無法快速有效讓立法顧及自己的利益，這也使得議員們在立法之前，多了許多了解詳情的渠道。

可是，如何防止游說者行賄議員?這和綜合監督環境有關，游說者必須依法登記、公開自己，他們和參眾兩院總共幾百個議員，也就在無數家媒體、民間組織監督之下，立法辯論過程又在電視直播，如若發現貪腐必有司法懲治，如此等等，局限了非法行賄犯罪的空間。這些年最大的游說犯罪，是阿波拉莫夫欺詐案，主要罪行是欺詐自己的印第安社區顧客，拿的錢和游說服務嚴重不成比例。此案牽涉收受錢財的政府官員，有一名共和黨眾議員和一名前行政官員，前者涉及接受5萬多美元的國外高爾夫俱樂部招待等，后者涉及接受了幾百美元的音樂會運動會門票沒有申報。這在美國已經是非常轟動的貪腐案件了。

除弊必須依靠整體制度設置

美國的游說和立法這部分協調運作，仍然是公眾最不放心的一環，監督也一直在討論中。尤其它不僅涉及民眾與立法的關系，還涉及國外利益集團。例如日本豐田公司就具有龐大游說力量。越來越多的國家或地區，開始了解公開合法游說在美國政治中的意義，例如中國近年來用于對美國游說的花費翻了好幾倍。那么，如何保證美國立法者不被收買?仍然依靠監督制度的整體設置。例如豐田這次在美國國會聽證會之前大張旗鼓游說，最后還是不能改變國會對豐田造成39人死亡的故障原因和處理過程窮追猛打地追究。因為聽證會是電視直播的，議員只能對選民負責。所以，游說溝通方式的存在和運作透明、監督機制健全、嚴格法治分不開。假如沒有這些先決條件，這種溝通協調方式早就不能生存。

裁撤駐京辦，固然因其弊端橫生，滋養貪腐。可是，我們在反貪廉政建設中，往往陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的陷阱。結果是頭痛腳痛輪番發作，始終沒有一個根治的方式。假如記者像狗仔隊盯著娛樂圈一樣，盯著駐京辦和官員們的蛛絲馬跡，有違法行為拿到證據眼睛都不眨就可以見報，證據確鑿法庭立即嚴辦，那么，駐京辦貪腐也可以大為縮減。再進一步說，假如中央和地方、省和地區、地區和縣，不是一個如此嚴格自上而下的體系，許多由制度性弊端引出的問題，也就自然消解了。今天大家看到的體系，是一個官構架，實際上沒有民眾的位置。更不要說，一些駐京辦成為土皇帝的代理人，逾越界限，到了侵越法治的地步了。

所以，歸根結底，改革不是頭痛醫頭、腳痛醫腳，而必須是對整體制度設置的逐步改變。

(摘自《南都周刊》)