西南地區城市保障性住房存在的問題及運行機制研究

摘要:我國西南地區保障性住房在緩解地區住房供需矛盾，改善城鎮居民居住條件及推動城市化建設等方面發揮著重大的作用。同時，在其運行過程中也出現了中低收入者權益不能得到切實保障、保障面過窄等諸多問題。鑒于此，著重從保障性住房運行機制方面予以剖析，并給出相關的建議。

關鍵詞:西北地區城市;保障性住房;運行機制

中圖分類號:F293.3 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)08-0075-03

保障性住房通常是指由政府統一規劃、統籌，提供給特定人群使用，限定建造標準、銷售價格或租金標準，起社會保障性作用的住房。1995年“國家安居工程計劃”最先提出在我國59個城市和單位進行試點推行保障性住房。2003年18號文件出臺，“住房供應主體”被大部分的商品房所替代，經濟適用房由“住房供應主體”改為“具有保障性質的政策性商品住房”。2006年“國六條”繼續推進經濟適用住房和廉租住房建設。2009年6月初，住建部、發改委、財政部聯合印發《2009-2011年廉租住房保障規劃》，將在三年內將747萬戶的廉租住房保障任務分配至各地。保障性住房建設再次引起廣泛關注。

西南地區地處我國內陸區域，社會經濟各項指標發展相對滯后。城鎮化進程的加快以及城市房地產價格的上升加劇了城市低收入群體居住難的困境，解決保障性住房問題迫在眉睫。結合西南地區城市城鎮化進程加快的背景以及西南地區城市所處的社會經濟環境探討符合西南地區區域特征的保障性住房，就更具有針對性和實用性。

一、西南地區城市保障性住房現狀

西南地區城市自1998年停止福利分房制度后，為滿足大量的保障性住房需要，從當年起開始保障性住房的大規模建設，一直持續到現在，并將進一步完善。

1.保障性住房建設迅速發展。根據西南地區省會城市2009年度住房建設計劃，重慶市在326.94萬平方米的保障性住房中，廉租住房為51.99萬平方米，經濟適用房的建筑面積為274.95萬平方米;成都市建設公共住房1.25萬套，面積100萬平方米，其中，經濟適用房0.37萬套，建筑面積23萬平方米(含10%廉租房);昆明市建設廉租住房15萬平方米，約3 000套，計劃建設經濟適用住房145萬平方米，約20 618套;貴陽市城區建設經濟適用住房總量約88.07萬平方米、1.47萬套，廉租住房約5萬平方米、1 000套。可見保障性住房得到西南地區城市的重視，并得到比較迅速的發展。

2.開發力度偏弱。在《國務院關于解決低收入群體住房困難的若干意見》的指導下，全國各大城市紛紛編制了年度住房建設計劃。現選取11個城市，其2009年度保障性住房建設計劃見圖1。通過縱向比較分析，11個城市保障性住房占新房總面積的平均比例為25.5%，而重慶市、成都市、昆明市和貴陽市的比例分別為10.6%、8.7%、34.2和22.2%。與東部城市、中部城市相比，均處于相對較低的水平。可見，西南地區城市保障性住房的開發力度普遍偏弱。

二、西南地區城市保障性住房存在的問題

西南地區保障性住房在保障民生方面發揮了積極的作用，但是，受社會保障制度不健全、住房保障目標不清晰等因素的影響，在實施過程中出現的問題也是顯而易見的。主要表現在以下幾個方面:

1.小戶型住房少，房價偏高。不少開發商為獲得高額利潤，將住房的銷售對象定位在了中上及高收入水平人群。因此，就出現了經濟適用房數量稀缺，中低收入家庭甚至“無房可買”的局面。而且相當數量經濟適用房僅比同地段的商品房價格低10%-20%。這樣，造成房價偏高，將大部分中低收入者攔在了住房市場的門外。

2.保障對象錯位，保障面過于狹窄。相關政策制度的不完善，不能確定真實的保障對象，往往造成在實際操作中出現銷售對象的錯位。根據目前的規定，廉租住房分配的對象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭。但隨著社會的轉型，城市打工者、進城民工、城鄉結合部且土地被征后的農民是一個不可忽略的新住房弱勢群體。他們的住房問題需要重視，否則，將對城市發展帶來隱患。

3.退出機制難以形成。由于廉租住房房源稀缺，租戶一旦入住便擁有了廉租住房的使用權，從而租戶不愿退出。例如，重慶市廉租住房管理辦法規定是每年復核一次租戶資格，符合條件者才能續租，否則限期搬出或改按市場租金計租。但不符合條件者往往堅持不搬，政府難以找到恰當處置辦法，陷入了“請神容易，送神難”的窘境。

三、西南地區城市保障性住房運行機制分析及對策研究

要解決以上存在的問題，主要還得依賴保障性住房運行機制的建立與完善。總體而言，保障性住房運行機制要堅持以政府為主體，分別從管理機制、運作機制、房源保障機制等方面進行構建與完善，以保障市民的基本居住權利。

(一) 管理機制

1. 行政管理機制

目前，西南地區城市保障性住房建設的管理缺乏統一有效的專門機構。即使經濟適用房、廉租房各設有專門管理機構，但相互之間沒有形成聯動機制。對此，完全可以設立市級專門機構，全面負責保障性住房的投資、建設和管理。再往下設置各區住房保障辦公室，主要負責本區內的住房保障的一系列工作。將街道辦事處納入住房保障的部門，負責街道低收人家庭基本住房保障的公告、復核等日常工作，并做好社會保障部門等有關部門與上級住房保障辦公室等的聯絡與協調工作。

2.企業運作管理機制

借鑒其他國家的做法，建議成立專門的住房公司，主要負責低收入家庭基本住房的收購、儲備、中介、置換等工作。可以借助市場進行公開招標，由社會上誠信度高的專業住房經營公司來承擔。在住房物業管理方面，應積極鼓勵物業管理企業認真做好低收入家庭保障性住房的日常維護和保養工作。

(二)運作機制

建立和完善保障性住房的運作是整個保障性住房體系良性運轉的關鍵。應建立動態管理的進入退出機制。

1.準入機制

關于如何界定中等偏低及最低收入家庭，目前我國還沒有一個科學的認定標準。若受保障對象界定模糊，將導致住房保障的泛化，結果也達不到保障的目的。針對西南地區城市保障性住房的主體可以嘗試通過以下方式來加以認定:

(1)科學地劃分家庭收入水平。一是比例法，即把全體居民按收入水平從低到高排序后，規定其中某一比例的最低收入群體為住房保障政策保障的范圍，其中的最高收入即為住房保障政策的保障線。二是平均收入法，以全體居民家庭平均年收入的1/2或1/3作為公共住房政策保障線。同時，還應定期審查受保者的收入變化情況，對住房保障對象予以動態的管理，增加進入退出機制的透明度，做到公平、公正。

(2)建立嚴格的審查、登記及征詢制度，甄別申請受保障家庭的真實收入水平，防止住房保障對象認定出現偏差。目前，西南地區城市應學習其他地區和國家的經驗，建立和完善住房檔案系統，健全個人信用系統，政府對需要住房保障的對象進行嚴格的審查，認真執行身份資格認證制度。

2.輪候機制

西南地區低收入家庭不是一個小數目，但保障是一個漸進的過程，不可能在很短時間內悉數予以解決。因此，考慮在保障性住房(經濟適用房與廉租房)實施初期，借用準入的資格認定體系，用篩選法對不同的申請者安排不同的順序，優先解決中低收人家庭特殊群體的住房，排隊輪候。

3.退出機制

享受保障性住房的家庭的收入、人口和住房情況將由相關管理部門定期進行核查。隨著中低收人家庭人員的變化、就業狀況的變化以及生活水平的提高，會出現不符合保障性住房條件而需要退出的情況。對不同的享受者(實物配租、租金補貼、租金減免)采用不同的退出措施。比如原廉租住房的居民，收入提高達到中等收入水平時，就應該立即搬出原廉租住房;即使未達到中等收入水平，也應該隨同收入增長適當調整租金水平。

(三)房源保障機制

結合保障性實施運轉情況，保障性房源主要來源為:第一，中低價位商品房中設計建設一部分小房型的住宅，作為低收人家庭的保障住房。由專業經營公司以市場運作形式向低收人家庭出租。第二，政府出資收購符合基本住房標準的普通住房。第三，對現有低收人家庭現承租的公房轉為保障性住房，納入住房保障體系。第四，由專門的中介公司在固定的場所，向低收人家庭提供合適的房源，方便他們購買和租賃。

(四)房源控制制度

所謂房源控制制度，即回購制度。一種是由開發商通過項目法人招標進行項目建設，建設完成后全部由政府出資回購產權，并進行之后的銷售、管理和運作。另一種指的是已經出售給個人的經濟適用房，再次出售時必須原價賣給政府。作為維持保障性住房數量以及加強政府對保障性住房控制的措施，這種限制是必要的，對改變目前經濟適用房銷售混亂的現狀也有積極意義。

(五)運營機制

在市場運作機制的模式下，有關部門建立住房保障房屋的儲備體系，制定有關住宅政策，擬定保障住房的供給計劃，需要一套相對比較完整的運營機制，從而有效地加快保障性住房的運營。一是代建制，即通過投標方式取得業主在建設期間各項活動的代理權的建設單位以自身專業技術力量為基礎，對代建工程項目進行全過程管控，并在建成后交付業主單位，從中收取傭金和獎金;二是采取交鑰匙模式和從承包商手中回購產權的模式。西南地區城市政府依靠以上模式既能有效控制建設過程，又不必被建設過程纏住過多精力，從而更為有效地加快西南地區城市保障性住房運行機制的完善。

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