新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)缺位的法律救濟(jì)

摘要:實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實要求。我國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)存在缺位現(xiàn)象。因此，完善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的立法、加強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的執(zhí)法和司法救濟(jì)，是保障新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的有效途徑。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村;農(nóng)民;經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán);缺位;法律救濟(jì)

中圖分類號:DF413.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0049-02

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)其他目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)。廣大農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，其發(fā)展程度和發(fā)展?fàn)顩r應(yīng)是衡量新農(nóng)村乃至整個社會和諧發(fā)展的重要指標(biāo)。在農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一系列權(quán)利體系中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)處于主要地位，也是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的核心內(nèi)容，它影響甚至決定其他發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。

一、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)缺位的現(xiàn)狀及其分析

(一)立法制度缺失或不足

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法缺失。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，法律法規(guī)未對農(nóng)地發(fā)展權(quán)作出規(guī)定。農(nóng)地征收作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的一種實現(xiàn)方式，在農(nóng)地征收實踐中，沒有充分考慮農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)的保護(hù)，農(nóng)民土地財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值沒有充分實現(xiàn)，侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)民的弱勢地位，地方政府往往打著“公共利益”的旗號，違法濫用行政權(quán)力隨意圈地征收。土地征收補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往很低，難以反映土地的實際價值。據(jù)統(tǒng)計，在土地的收益分配上，地方政府得 20%—30%，企業(yè)得 40%—50%，村級組織得 30%，農(nóng)民僅得 5%—10%[1]。

2.農(nóng)民利益分配制度的嚴(yán)重失衡。我國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)長期存在嚴(yán)重的不足或缺失。為了建立我國的民族工業(yè)體系，建國后的30年間，國家通過工農(nóng)業(yè)剪刀差，從農(nóng)村取走6 000億—8 000億元。從我國財政支農(nóng)資金1980年的149.5億元到2002年的1 563.68億元的數(shù)據(jù)顯示，雖呈現(xiàn)不斷增加的趨勢，但其財政支農(nóng)資金占整個財政支出比重偏小，且變化幅度大基本上無規(guī)律，最多的一年是12.20%，最少的年份是7.71%，二者相差4.49%[2]。不僅如此， 僅1990年到2000年，國家從農(nóng)民那里征繳的各種稅收總額，就由87. 9億元增加到465.3億元，增加了4—5倍。農(nóng)民人均納稅146元，而城鎮(zhèn)居民人均只有37元[3]。國家利益分配的不平等性，使農(nóng)業(yè)在為工業(yè)化進(jìn)程承擔(dān)積累重負(fù)的同時失去了自身的發(fā)展機(jī)會，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的機(jī)會。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失。農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括江河湖泊治理、防洪排澇設(shè)施建設(shè)、大型水庫工程、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村中小學(xué)教育、農(nóng)村科技成果推廣、農(nóng)村自來水供應(yīng)等等。長期以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一種二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，政府在公共物品的提供方面也采取了二元供給的做法。城市基礎(chǔ)建設(shè)等公共物品完全由政府提供，政府在農(nóng)村公共物品供給方面則是完全缺位的。

4.農(nóng)民勞動就業(yè)權(quán)缺失。勞動權(quán)是公民維持生存并獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性權(quán)利，盡管近年來理論界反復(fù)倡導(dǎo)平等就業(yè)、公平競爭、勞動力自由流動，以推動市場經(jīng)濟(jì)所必需的勞動力市場盡快形成，但實踐中有關(guān)政府部門基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思維在就業(yè)中對農(nóng)民工采取種種歧視，保護(hù)城鎮(zhèn)居民就業(yè)，紛紛出臺了限制農(nóng)民進(jìn)入的部門規(guī)章和地方性法規(guī)。如1994年11月勞動部頒布的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)暫行規(guī)定》就設(shè)置了農(nóng)民跨省就業(yè)的種種條件限制;一些地區(qū)還用政策法規(guī)的形式來剝奪農(nóng)民平等的就業(yè)和勞動權(quán)利，如上海市對其用工政策確定為“先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村;先本市，后外地”。

5.農(nóng)民經(jīng)濟(jì)維權(quán)組織的缺失。任何社會里的成員組成都是多層次、多階層的，每一層次或階層的社會成員往往存在某種共同的利益需求。為維護(hù)其共同利益，最好的辦法是將這一階層的社會成員組織起來，以組織的形式同國家和社會發(fā)生各種聯(lián)系。其組織形式越完善，組織力量越強(qiáng)大，其利益保護(hù)就越有效。然而，在我國，雖然廣大農(nóng)民人數(shù)眾多且有著共同的利益需求，但極為分散，難以形成集體力量。雖然在農(nóng)村實行了村民自治的制度安排，但現(xiàn)實中村民委員會往往異化為準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”，難以完全實現(xiàn)憲法賦予的功能。

(二)政府行政服務(wù)執(zhí)法的缺失

權(quán)利與義務(wù)總是相對的，當(dāng)有人主張權(quán)利時必有義務(wù)相對人為之提供權(quán)利實現(xiàn)的作為和不作為。《發(fā)展權(quán)利宣言》規(guī)定， “各國應(yīng)在國家一級采取一切必要措施實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利”，“各國應(yīng)采取步驟以掃除由于不遵守公民和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利而產(chǎn)生的阻礙發(fā)展的障礙”;明確指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)相對人主要是國家政府，政府必須承擔(dān)起采取一切必要措施實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利的責(zé)任，實現(xiàn)以社會公平和新農(nóng)村和諧為目標(biāo)的發(fā)展。因此，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)作為一項基本人權(quán)，農(nóng)民可以請求國家積極作為某種行為，如制定適當(dāng)?shù)膰野l(fā)展政策、發(fā)展戰(zhàn)略及制度，并嚴(yán)格執(zhí)行，從而享受一定利益。公共服務(wù)型政府應(yīng)按照公眾的意愿和偏好提供公共物品和公共服務(wù)，以回應(yīng)公眾和社會的需要。政府職能的此種定位，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)是按照公眾的意愿進(jìn)行的，追求的根本目標(biāo)是公眾滿意[4]。我國憲法雖然規(guī)定了國家給付義務(wù)，但實踐中，一些地方政府將本應(yīng)有其提供的給付義務(wù)推向農(nóng)民自己，或者主要供給城市。

(三)司法救濟(jì)缺失

憲法作為公民權(quán)利的保障書，其根本性和最高權(quán)威性不應(yīng)只體現(xiàn)在自身所作的宣告上，而更應(yīng)體現(xiàn)在它是公民權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)的有效手段上。然而，由于我國憲法條款缺乏直接的強(qiáng)約束性，當(dāng)公民的憲法權(quán)利遭受侵害時，不能援引憲法條款直接提起違憲訴訟，請求審判機(jī)關(guān)作出有效保護(hù)，審判機(jī)關(guān)也不能適用憲法條文作為其裁判依據(jù)。因此，憲法中的農(nóng)民發(fā)展權(quán)沒有得到具體落實，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的救濟(jì)無疑便成為空談。這種狀況表明，目前我國憲法公民權(quán)利缺乏切實有效的司法救濟(jì)。

二、解決新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)缺位的思路與對策

(一)立法層面

1.確立發(fā)展權(quán)及農(nóng)地發(fā)展權(quán)為憲法保護(hù)的基本人權(quán)，明確農(nóng)民發(fā)展權(quán)的法律主體地位。發(fā)展權(quán)作為一項公民應(yīng)享有的綜合性的基本人權(quán)，應(yīng)納入憲法規(guī)范中，使之獲得根本法的最高法律效力。作為農(nóng)民發(fā)展的根本物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)在農(nóng)地利用中的具體體現(xiàn)， 也是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的憲法基石。

2.消除二元歧視，堅持公平立法。二元歧視是社會發(fā)展的毒瘤，保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)必須徹底消除二元歧視。應(yīng)堅持公平的立法理念，制定與完善保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律法規(guī)。對于我國現(xiàn)實中權(quán)利保護(hù)缺失最大的弱勢群體——農(nóng)民來說，制定一部《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》是極為重要的，它能在基本法律的層面對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)以及其他權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，是對憲法確立的農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)的具體化。

3.以農(nóng)地發(fā)展權(quán)保護(hù)為核心，確立農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)保護(hù)的法律體系。在立法體例上，應(yīng)堅持憲法—基本法—單行法規(guī)保護(hù)的系統(tǒng)法律體系，從而構(gòu)筑農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)保護(hù)的完善法律體系，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的真正實現(xiàn)。在農(nóng)民發(fā)展權(quán)保護(hù)體系中，清晰界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利保護(hù)的前提，憲法對發(fā)展權(quán)及農(nóng)地發(fā)展權(quán)做出一般性的規(guī)定，應(yīng)由土地管理法律法規(guī)及物權(quán)法等從不同側(cè)重點對農(nóng)地發(fā)展權(quán)作具體詳細(xì)的規(guī)定，包括明確界定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體是農(nóng)民集體濟(jì)組織及其農(nóng)民或國家;明確規(guī)定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)方式等。

4.培植法定的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)維權(quán)組織。在現(xiàn)代社會，弱勢群體掌握有限的社會資源，組織化程度又較低，參與和影響政府的能力非常有限。作為弱勢群體農(nóng)民由于缺乏自己的維權(quán)組織，難以抗衡現(xiàn)代國家中不法權(quán)力的侵害，以至于社會生活中各種坑農(nóng)、傷農(nóng)的事件不斷發(fā)生，農(nóng)民的權(quán)利不斷受到傷害。因此，為暢通弱勢群體農(nóng)民的參與表達(dá)機(jī)制，就必須建立農(nóng)民自己的法定維權(quán)組織，為農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)提供組織平臺和載體。筆者認(rèn)為， 我國可以嘗試建立以農(nóng)民自治為主體的鄉(xiāng)村農(nóng)民組織制度，著手組織農(nóng)會或其他社會中間組織，形成農(nóng)民自己的利益代言人，反映農(nóng)民的要求與心聲，加強(qiáng)與政府的溝通和對話，用制度方式消解社會矛盾，避免釀成農(nóng)民與政府的大規(guī)模的沖突，從而使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的保護(hù)方面獲得更多的支持與保障力量。

(二)執(zhí)法層面

“徒法不足以自行”，除了司法執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)對侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利的行為予以有力打擊以外，為保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，政府應(yīng)履行服務(wù)職能，嚴(yán)格服務(wù)執(zhí)法責(zé)任。《發(fā)展權(quán)利宣言》在條文中明確指出: “各國對創(chuàng)造有利于實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利的國家和國際條件負(fù)有主要責(zé)任。”《宣言》表明，政府必須承擔(dān)起采取一切必要措施實現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的責(zé)任，實現(xiàn)以社會公平與和諧為目標(biāo)的發(fā)展。在政府預(yù)算中應(yīng)加大對農(nóng)村投入的比例，打破制度壁壘，改變二元公共服務(wù)供給體制，推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民受惠， 夯實農(nóng)民發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，營造農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的政府服務(wù)執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。

(三)司法層面

1.完善憲法審查和實施憲法訴訟。經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是一項憲法性人權(quán)，只有完善的違憲審查和實施憲法訴訟，才能從根本上解決農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律救濟(jì)問題。一方面，完善并實施憲法審查，及時糾正違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章、文件等，使一切歧視農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的違憲立法無效，從根源上遏制不平等;或者限制國家公權(quán)力制度性地侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。另一方面，實施憲法訴訟，當(dāng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)遭受侵害時，可以向有管轄權(quán)的人民法院尋求司法救濟(jì)，審判機(jī)關(guān)應(yīng)適用司法程序解決違憲事件，制裁違憲行為，維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)。

2.健全和實施農(nóng)民司法援助。侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的案件進(jìn)入訴訟程序后，高昂的訴訟費(fèi)用可能使很多貧困農(nóng)民不得不放棄打官司，因此，需要健全審判機(jī)關(guān)司法救助，即在現(xiàn)行司法援助制度的范圍中增加關(guān)于農(nóng)民司法援助的規(guī)定，明確規(guī)定司法援助的條件，對所有涉及農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的訴訟采取減、緩、免交訴訟費(fèi)的援助措施，確實讓貧困的農(nóng)民得到司法援助。

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