論農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下的我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)

摘要:農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分。在我國加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，依法鼓勵農(nóng)戶通過多種途徑進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑選擇。當(dāng)前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于探索階段，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺、土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全和農(nóng)村社會保障制度的滯后是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實約束。農(nóng)地的合理、有序、健康發(fā)展有賴于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革、農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的完善和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的健全。

關(guān)鍵詞:農(nóng)地流轉(zhuǎn);產(chǎn)權(quán);農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

中圖分類號:F321.1 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0045-02

引言

伴隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的深入和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，我國經(jīng)濟步入以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。農(nóng)戶非農(nóng)收入在其總收入中所占的比重不斷增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出加快趨勢。農(nóng)地的流轉(zhuǎn)在較大程度上降低了土地細碎化，優(yōu)化了土地資源的配置，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。然而我國是一個人均耕地少、人地關(guān)系矛盾突出的國家。在這種形勢下，農(nóng)村卻存在大量的土地閑置甚至拋荒的現(xiàn)象。另外，農(nóng)村土地細碎化、流轉(zhuǎn)不暢等因素阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)的集約化和效益最大化，也不利于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。所以，研究我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于引導(dǎo)并解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的新矛盾、新問題，有利于促進農(nóng)村土地規(guī)范、有序、合理流轉(zhuǎn)，有利于加快農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)系

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心是創(chuàng)收問題。而解決創(chuàng)收問題的關(guān)鍵就是進行農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。黨的十一屆三中全會明確指出走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基本方向。由此可見，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。所謂農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指依靠現(xiàn)代化物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，是土地、資本、勞動力三大生產(chǎn)要素得到優(yōu)化配置。國際上比較認同的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)指標為[1]:科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率為80%以上，農(nóng)產(chǎn)品商品率在95%以上，農(nóng)業(yè)投入占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重在40%以上，農(nóng)業(yè)勞動人數(shù)占全國勞動力總數(shù)比重低于20%。但根據(jù)相關(guān)研究表明:我國相應(yīng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指標遠遠低于美國等發(fā)達國家。究其制約因素，主要是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營程度低，流轉(zhuǎn)不利[2]。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2007年末，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達63 723畝，占家庭承包耕地總面積5.2%;2008年，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達1.06億畝，占承包耕地面積8.7%，比上年提高3.5個百分點;2007年，東、中、西部地區(qū)流轉(zhuǎn)面積占總承包面積比重分別為5.88%、4.77%和5.33%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)加快趨勢，在經(jīng)濟比較活躍的東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例較高，但總體流轉(zhuǎn)程度偏低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度不高。另外，考慮到我國人多地少，農(nóng)民比重大且不易在較短時期內(nèi)轉(zhuǎn)移的國情，加快土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不是一蹴而就的事情。我們應(yīng)當(dāng)立足國情，通過正確引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿流轉(zhuǎn)土地，逐步實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。在有條件的地方發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等微觀經(jīng)濟主體，來促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

二、學(xué)術(shù)界關(guān)于土地制度改革的探討

“勞動是財富之父，土地是財富之母”，這是政治經(jīng)濟學(xué)的一個重要論斷。土地作為農(nóng)村一種重要的生產(chǎn)要素，其核心是產(chǎn)權(quán)問題。新制度經(jīng)濟學(xué)家認為，產(chǎn)權(quán)是一種社會關(guān)系，是規(guī)定人們相互行為關(guān)系的一種規(guī)則。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)大師德姆賽茨認為:產(chǎn)權(quán)是界定人們受益或受損的權(quán)利。依民法界定和權(quán)利束理論，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等。產(chǎn)權(quán)實質(zhì)上是一套激勵和約束機制，產(chǎn)權(quán)安排直接影響資源的配置效率。一個社會經(jīng)濟績效如何，最終取決于產(chǎn)權(quán)安排對個人行為所提供的激勵。科斯指出在交易費用為零時，不管權(quán)利初始安排如何，當(dāng)事人之間的談判都是帕累托最優(yōu)的，即產(chǎn)權(quán)的初始狀態(tài)與效率無關(guān)。由科斯定理我們可以看出產(chǎn)權(quán)界定的重要性，只有清晰地產(chǎn)權(quán)界定，通過市場機制，資源才能得到最有效率的配置。自建國以來，我國農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷了土地改革—初級農(nóng)業(yè)合作社—高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社—家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史變遷，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由最初的私人所有演變?yōu)榧w所有，經(jīng)營方式由集體經(jīng)營變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營。目前，我國有兩種土地公有制度:全民所有制和集體所有制。土地全民所有制主要是指城市的土地歸國家所有，其權(quán)利主體是國務(wù)院和各級政府。這種土地產(chǎn)權(quán)主體界定清晰，土地市場比較健全。集體所有主要是指農(nóng)村土地除國家法律規(guī)定屬于國有的以外歸農(nóng)村集體所有。農(nóng)村的集體所有權(quán)主體有三級:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體。這種所有權(quán)主體的多樣化使得集體中的任何一個人他是所有者，他又不是所有者。這種“既是你的，也是我的，從而是大家的”公有制關(guān)系構(gòu)成了個人二重規(guī)定性[3] 。這造成了集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，土地流轉(zhuǎn)不利，矛盾糾紛不斷。因此，需要探索一條新的制度安排來解決由于產(chǎn)權(quán)問題造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)不利的局面。目前，提出進行集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思路主要有三種:土地國有化、土地私有化、堅持集體所有。土地國有化論者(何煉成等)提出集體土地國有化和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)家庭化。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)家庭化是指將現(xiàn)行的土地農(nóng)戶承包責(zé)任制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)家庭占有產(chǎn)權(quán)制，即農(nóng)戶可以占有、使用和支配土地的產(chǎn)權(quán)，可以出讓、出租、出賣、繼承這些土地產(chǎn)權(quán)[4]。土地私有化論者主張(楊小凱等)認為土地私有產(chǎn)權(quán)制度的確立，是建立市場經(jīng)濟和實現(xiàn)“現(xiàn)代化”的必要條件，只有私有化才能消除代理人的尋租行為[5]。集體所有論(溫鐵軍等)主張在現(xiàn)有農(nóng)地集體所有制前提下，賦予農(nóng)民除集體所有權(quán)以外其他全部權(quán)利，使其所有權(quán)主體具體化，個人化[6]。這三種土地所有制改革的思路分析起點均是土地使用權(quán)穩(wěn)定性及土地交易效率。但是堅持和完善農(nóng)地集體所有制是主流觀點。現(xiàn)行的集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度是符合我國基本國情的。不存在永久、有效、完美的制度，而且目前的農(nóng)村集體所有制出現(xiàn)的種種弊端，不在集體所有制本身，其根源在于土地產(chǎn)權(quán)殘缺、流轉(zhuǎn)機制不健全和農(nóng)村社會保障制度的滯后。這些問題的解決不應(yīng)從改革制度本身出發(fā)，而應(yīng)從制度的完善出發(fā)。因此，目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革起點仍是堅持農(nóng)村土地集體所有，主要任務(wù)是產(chǎn)權(quán)關(guān)系和經(jīng)營方式的改變。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實約束

1.農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺。我國法律確定了歸屬性質(zhì)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，即“屬于農(nóng)村集體所有”。但是這種農(nóng)地集體實行三級所有，形成了多元所有權(quán)代表，產(chǎn)權(quán)主體不明確。而且，村民與村集體組織或村民委員會是委托—代理關(guān)系。每個人都是“經(jīng)濟人”，都追求自身利益最大化，所以，委托人和代理人的利益目標常常發(fā)生錯位和沖突，這就產(chǎn)生了“委托—代理悖論”[7]。而且，在巨大的流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動下，引發(fā)了利益集團在土地產(chǎn)權(quán)市場中為權(quán)益而爭，土地收益進入個人或單位腰包，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。

2.土地流轉(zhuǎn)機制不健全。土地流轉(zhuǎn)機制不健全有兩方面原因:一是農(nóng)民法律意識淡薄，農(nóng)地流轉(zhuǎn)得不到有效的規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖然早已存在，但大多數(shù)都在私下進行，多數(shù)是口頭約定，這導(dǎo)致流轉(zhuǎn)期限不明確，交易雙方權(quán)利義務(wù)也不清楚，造成集體土地流轉(zhuǎn)市場自發(fā)和混亂。二是缺乏流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。流轉(zhuǎn)信息咨詢、價格評估等配套設(shè)施不健全導(dǎo)致信息封閉和不對稱，增加了流轉(zhuǎn)雙方的交易成本。

3.農(nóng)村社會保障體制建設(shè)滯后。土地強大的社會保障功能使部分農(nóng)民把它視為命根子，這就造成農(nóng)民即使拋荒土地，也不輕易放棄承包土地的現(xiàn)象。進城農(nóng)民有的將自己的土地交給親朋好友代耕，還有一部分土地摞荒，造成了土地資源的嚴重浪費。另外，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的比較利益呈現(xiàn)每況愈下的情形，兼業(yè)化現(xiàn)象比較普遍。因此，在沒有建立較為健全的社會保障制度的條件下，就不可能從根本上增強農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場風(fēng)險的能力。

四、政策建議

1.理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確界定土地產(chǎn)權(quán)主體。實踐充分證明，確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，是土地進入市場交易的邏輯起點。所以，要從法律上進一步明確土地的權(quán)利主體，讓農(nóng)民享有充分的土地所有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)提供保護農(nóng)民土地權(quán)益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括頒發(fā)有物權(quán)含義的土地長期使用權(quán)證，進行土地的登記、土地流轉(zhuǎn)的信息登記等。加強對基層干部政策法律法規(guī)培訓(xùn)，明確界定地方政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)和作用，做到只管理，不介入。

2.健全土地流轉(zhuǎn)管理和監(jiān)督機制。首先，加強土地相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識。其次，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照“依法、自愿、有償”原則流轉(zhuǎn)。最后，逐步建立完善的流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。在有條件的地方建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、糾紛調(diào)節(jié)等服務(wù)。

3.建立和健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障機制和農(nóng)村社會保障制度。憲法規(guī)定每個公民都享有社會保障權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)逐步建立起從最低生活保障到農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘的農(nóng)村社會保障體系， 使農(nóng)民與市民一樣平等地擁有權(quán)利和享受社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。同時，還應(yīng)增強農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害等風(fēng)險的緩沖能力，促進城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引更多農(nóng)民進城務(wù)工。所以，只有健全的保障制度才能消除農(nóng)民的后顧之憂，推動農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

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