試論公務員灰色收入問題

摘要:從公務員收入對比的案例入手，分析公務員獲取灰色收入的道德原因和制度原因。根據國外治理公務員灰色收入的權力制度制約，分析西方國家制度防范的限度，找出制度治理的缺陷。研究德治的本質及德治與法治的內在統一，得出結論:德治與法治相結合，才是解決公務員獲取灰色收入的根本途徑。

關鍵詞:公務員;灰色收入;德治

中圖分類號:F014.4 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0196-05

灰色收入是指職工獲得的工資、津貼以外的經濟收入，如稿酬、兼職收入、專利轉讓費等，有時也指一些透明度不高、不完全符合法規的收入。本文中，灰色收入主要指不完全合法收入。

在經濟飛速發展的今天，外企、私企高管年薪逐年倍增，物價飛漲。人們在慨嘆著兜里的錢不如人多、也更加不夠用的同時，更是把目光緊緊地鎖定在掌握和執行國家公共權力的公務員身上。于是，我們看到的是眾貪官紛紛落馬。而此時，我們是否也應該冷靜下來思考一下，貪官收取的大筆賄賂我們或許可以逐一查處，而全國百萬之眾的公務員的灰色收入問題，我們又該如何解決?公務員獲取灰色收入的原因究竟是什么?是人性惡的顯現，還是制度漏洞責任的不可推卸?本文將針對公務員獲取灰色收入的原因及其解決方法進行探究和論述。

一、案例

(一)關于公務員收入的分析

一直以來，公務員這一行使公共權力代表國家權威的群體就是人們眼中的焦點。而作為“人民公仆”的他們究竟收入多少，該收入多少，就成了人們關注和爭論的話題。于是，關于公務員收入的調查也就比比皆是。

在《中國社會分層》一書中，職業地位最高者之一，便是在國家權力部門工作的職業群體，即公務員群體。而在職業收入排名中，公務員則緊隨單位負責人、文藝工作者和高級專業技術人員之后，為第四名[1]。

據2000年勞動統計年鑒，我國黨政機關和社會團體人均工資在15個大行業之中的排名為第八。

據2007年薪酬統計年鑒，公務員并未列入前十大高薪職業之內 。

綜上述統計，在我國，公務員薪酬雖算不得絕對的高薪，但大體上也是處于中上等水平。

(二)實例對比

以下兩組數據為作者由實際訪談中得出。

1.天津市防爆警察與建筑行業員工收入對比情況，見表1。

根據上述對比，天津市防暴警察的年薪明顯高于建筑行業員工，另外，其灰色收入也遠多于建筑行業員工。

2.黑龍江省大慶市法院職工與亞麻廠員工收入對比情況，見表2。

根據上述對比，黑龍江省大慶市法院員工不僅薪酬高于亞麻廠職工，并且有亞麻廠職工所沒有的灰色收入。

五險以及提取比例:養老保險3%、醫療保險7%、失業保險2%、生育保險0.6%、工傷保險0.4%。

三險:養老保險、失業保險、醫療保險。提取比例同上。

一金:住房公積金。國家規定住房公積金提取比例不超過12%。通常只有國家公務員及國企事業單位員工享有住房公積金。

由表1、表2對比可見，上述兩地公務員薪酬多于其他行業的普通員工。并且，其收入中包含著其他行業員工中所鮮有的“灰色收入”部分。

根據各方數據顯示以及實例數據的對比，公務員總體上的薪酬收入處于中上等水平。但灰色收入，則是其他行業的勞動工作者所沒有的。而灰色收入的取得，上可至高官，下可至普通的職員，也已成為公務員中“公開的秘密”。也就是說，公務員獲取灰色收入是一種較為普遍的行業現象，與個人工資收入多少并無直接關系。

二、公務員灰色收入的原因分析

從上文我們不難看出，公務員的灰色收入已成為一種普遍現象，且幾乎為公務員所獨有。同時，灰色收入對公務員正常開展工作也造成了嚴重阻礙，對政府形象也是不小的損害。因此，我們必須正視這個問題，并著力解決。下面，我們將分析公務員灰色收入的幾大原因。

在分析中，我們將借鑒我國反腐敗論述。我們認為，灰色收入與腐敗的產生根源相同，表現方式相近，造成的危害在性質上也類似，區別主要在于程度方面。甚至，灰色收入比腐敗犯罪的危害更大，因為它是以法定的機構性權力和資源為后盾，具有一定的“合法性”和強制性力量，糾正起來難度特別大。故而，對灰色收入產生原因的分析以及防治灰色收入的政策建議，與腐敗的相關分析也極為相近。

就灰色收入產生的原因而言，目前的觀點大致可分為:

(1) 權力缺乏制度約束;

(2) 權力缺乏道德約束;

(3) 低薪導致灰色收入。

我們認為，這三種觀點都抓住了灰色收入產生的原因。其中，前兩者更為根本，它涉及到了公務員獲取灰色收入的可能性與動機。第三種觀點僅考慮了公務員個人動機，沒有與公務員的工作環境相連，故而較為膚淺。又因為很難論證公務員“合理”收入的數額，也就無從比較公務員收入的多少。

從上述三種觀點出發，同樣可以得出三種杜絕灰色收入的建議:

(1)加強制度建設，完善權力的監督與制約機制，使公務員“不敢”獲取灰色收入;

(2)加強道德教育，從根本上提升公務員的道德素質，使公務員“不想”獲取灰色收入。應該承認，這種建議是最為根本的，直指人心，但相對而言也是最艱難、最漫長的措施;

(3)高薪養廉。

(一)公務員獲取灰色收入與薪酬無必然關聯

1.公務員收入相對較高

(1)薪酬收入

從前文所列數據我們不難看出，公務員薪酬與普通勞動者相比并不低，相反還顯著超出，如天津市防暴警察的年薪明顯高于建筑行業員工，是其兩倍以上。前文所列統計數據也表明，公務員收入處于社會中高層。

(2)社會保障

公務員擁有完善的社會保障，如三險一金。特別需要指出的是，通常只有國家公務員和國有企事業單位員工才享有住房公積金。這部分收入相對不起眼，但對于個人形成穩定的生活預期具有明顯作用。

(3)社會地位

如前所述，公務員群體是我國社會地位最高的職業群體。我們得出結論:公務員群體的顯性收入處于社會中上水平，且由于其完善的社會保障、極高的社會地位，決定了公務員是中國最好的職業之一。這一論斷從每年報考國家公務員的人數/崗位比可以得到最直觀的經驗說明。

2.灰色收入的特殊性及在公務員群體中的普遍性

從上文個例可以看出，公務員的“其他收入”(灰色收入)，是其他行業的勞動者所沒有的。同時，在公務員群體內部，灰色收入又是極為普遍的，上至高官，下至普通職員，幾乎人人都有或多或少的灰色收入，這已成為行業的“公開的秘密”，普通公民也心知肚明。

3.灰色收入與公務員薪酬無必然聯系

以上兩點提示我們，灰色收入與公務員薪酬無必然聯系。尋找公務員灰色收入的原因，也不能從薪酬出發，否則我們無法解釋為什么其他低收入群體沒有灰色收入，為什么公務員群體中普遍存在灰色收入，甚至已近乎“公開的秘密”，而不是基層公務員的灰色收入高于高層公務員。

(二)灰色收入的人性因素與制度因素分析

雖然從薪酬出發探究公務員灰色收入已被證明是錯誤的路徑，但其中也包含著正確的假設:

(1)公務員與普通人一樣，也有多重需求。

(2)公務員的收入較低，不能滿足其需求。因此，公務員有獲取灰色收入和腐敗的動機。

(3)對公權力的監督制約機制不足，公務員道德自覺不夠。

其錯誤在于“公務員收入較低”的前提是錯誤的，但從人性角度解釋公務員的不合乎道德規范的行為的思路則是可取的。因此，我們也將首先從人性角度闡述公務員獲取灰色收入的原因。

1.人性中的貪欲

關于這一點，現代社會共識遠大于分歧，即人在滿足自身基本需求后，并不會停下，而是進一步追求更大的滿足。這可能是他人的尊重、自我實現，也可能是獲得更大的物質享受。在現代商業社會的背景下，缺乏德治教育的公務員更可能走上片面追求物質享受的歧路。

應當說，任何防治灰色收入的舉措都應該從這一基本人性出發。如制度建設應著力使公務員“不敢”，道德防治則應該著力于消除公務員的貪欲。從這一角度講，道德防治更具根本性，目的是提高公務員的德性。而制度建設則多少是迫不得已，并不能從根本上解決問題，反而因為制度不可能是嚴密無缺的，在制度漏洞處公務員同樣會獲取灰色收入。

2.制度的不完備

在既定的人性狀態下，為什么中國大陸公務員的灰色收入問題較新加坡、香港、美國等更為嚴重?我們很難認同是別人更具道德，而只能從制度上尋找原因。

(1)公權力的高度集中

① 政府權力過大，仍然深入消費品市場、生產資料市場和生產要素市場。行政審批過多，財政體制改革滯后，單位、部門“小金庫”眾多，預算外資金、制度外資金過多，以及廣為詬病的行政處罰過濫等。

② 在政府內部，權力過分集中的決策體制和領導體制使得決策權、用人權缺乏監督。僅以腐敗為例，已有貪官坦承“官做到我這一級就沒人管了”，在這種情況下，寄望于官員個人自律無疑是靠不住的。

(2)公權力缺乏監督制約機制

在形式上，我國監督主體是相當全面的:一是國家權力機關的監督;二是行政機關的監督;三是檢察機關的專門法律監督和查處違紀黨員的紀律檢查委員會;四是政協等提出批評、建議、控告、檢舉的團體監督;五是報刊、雜志、廣播、電視等新聞媒體的輿論監督;六是憲法賦予權利的舉報、控告、批評建議的公民監督[2]。

但是，在實際運行中，這些監督主體的作用遠沒有發揮到位。如新聞媒體，本來在反腐敗中應該是大有作為的，應該是最有力的監督工具。在西方國家媒體甚至被稱為三權之外的第四權，可見報紙的威力。但長期以來報喜不報憂的宣傳模式，使得媒體批評揭發不夠，不敢觸動實際和深層次的問題。從制度上講，報紙受一級黨委宣傳部門的領導，而黨委與行政機關關系密切，甚至黨委個別領導本身即有灰色收入或腐敗，故很難監督公務員的灰色收入問題，通常是網開一面。

就權力機關的監督而言，應該承認，最近每屆人大的監督作用越來越大，但我們看到的是，一些領導干部仍不重視、不自覺接受人大監督，少數干部習慣于個人說了算，不能容忍別人監督批評。而一些人大專職常委對監督工作也同樣有畏難情緒，認為人大監督阻力大、難度大，甚至對一些嚴重違法行為也不敢理直氣壯地實行監督。而灰色收入往往有一定合法性，自然監督力度就更小。

檢察機關的法律監督機制也有待改革。目前，檢察機關的財政權、人事權均歸當地黨政領導管理，對行政機關的灰色收入問題確難行使監督作用。

從充分發揮公民監督作用來說，當前公民舉報公務員灰色收入途徑較少，不夠方便快捷，對舉報人保護不夠，舉報人有遭打擊報復之虞;公民對公務員的質詢不足，甚至人大代表也很少依法行使其質詢權。

三、公務員灰色收入的制度防范

我們認為，就防范公務員的灰色收入而言，進行德治教育更為根本。但鑒于德治教育的長期性、復雜性，以及德治也以制度建設為基礎，我們將首先論述西方國家制度防范的經驗以為借鑒，同時指出其制度防范的限度所在，以凸顯德治的優越性。

(一)西方國家的制度防范

1.制度建設的人性假設

西方國家制度建設的人性假設一般為性惡論，如政治學上著名的“無賴假設”。“許多政論家已經確立這樣一項原則:即在設計任何政府制度和確定該制度中的若干制約和監控機構時，必須把每個成員都假定為是一無賴，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目的。”“必須把每個人都設想為無賴之徒確實是條正確的政治箴言。”[3] Power tends to corrupt， absolute power corrupt absolutely.

麥迪遜在《聯邦黨人文集》中也論述到:但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了[4]。

孟德斯鳩在《論法的精神》中的著名論斷:一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗[5]。

雖然，西方思想家們的問題意識集中在反專制和制約政府權力，而非方法公務員的灰色收入。但其思考路徑對我們仍有極大的啟發意義，即對人性作出低調的假設，試圖以制度防范其不法行為，同時制度防范又不與提升道德水準的德治相矛盾。

2.西方國家具體的制度建設

(1)政府內部的三權分立與制衡

對于三權分立制度，孟德斯鳩有經典陳述，美國制憲者第一次將其完整地應用于政治實踐中。

美國的立法權屬于由參、眾兩院組成的國會;行政權屬于總統;司法權屬于聯邦最高法院及其下級法院。立法權、行政權與司法權分別由三個不同的機關獨立行使，它們之間互不相屬，并且形成一種相互制約的關系。

在歐洲的英、德等國和亞洲的日本，國家權力結構雖不是美國那樣典型的“三權分立”制，但不同的權力之間也存在著一定的制約關系，如英國的政制是內閣制，由內閣向議會負責，而英國的內閣制通過首相作為議會多數黨領袖的事實又在很大程度上控制著議會，從而形成了相互制約的關系。

在這種情況下，公務員必須考慮到來自立法機構和司法機構的嚴密監督，使其僥幸心理降低，從而“不敢”獲取灰色收入。

(2)以權利制約權力[6]

首先，就普通公民而言，公民對國家權力的監督典型地體現在西方國家的普選制中，由于每個公民都握有選票，執政者要想繼續執政就得考慮廣大公民的意志，保持公共權力的良性運行;此外，公民享有的舉報、申訴等權利也起到了對公共權力的監督作用。灰色收入必然體現在公共財政和官員個人財產申報上，公民據此可以對公務員提出質詢。

其次，民間NGO組織的作用不可小視。民間組織在西方國家反腐倡廉的實踐中起到了重要的作用，如透明國際通過開展輿論宣傳，發布清廉指數和行賄指數，開展學術研究等措施對世界的反腐敗發揮了深遠的影響。

再次，新聞媒體對監督公務員的清廉有重要作用。西方國家保護言論自由、出版自由，使新聞媒體敢于揭發政府官員。又由于同行業之間的激烈競爭，迫使新聞媒體為爭取讀者而千方百計揭露政府官員的丑聞，稍有蛛絲馬跡即窮追不舍，使政府官員很難長期享有灰色收入而不被發現。

(3)財產申報制度

該制度具有較強的反腐敗功能，國外一般是以立法方式設定一定范圍的公職人員的義務，強制其如實申報個人財產、來源及各種投資活動。

當然，乞求具有貪污行為的官員在財產申報中主動坦白罪行是不切實際的，但有了這一制度，反腐敗機制便可從兩個方面入手及時發現貪污賄賂犯罪:第一，當公職人員獲得某種不正當利益時，必將極力在申報材料中隱瞞這項收入，或者以其他名義作虛假申報，發現這種隱瞞或虛報的行為相對來說比較容易，一旦發現，往往可以成為查獲貪污證據的先導;第二，當發現公職人員個人消費和生活水準過于奢華時，可以對照其以往財產申報材料進行審查，也可以要求其立即申報財產收入明細賬，如不能說明巨額財產的合法來源，即可治罪。可見，財產申報制度對于一些具有潛在貪污可能的官員來說，其心理抑制作用是相當強烈的。

相較于貪污腐敗而言，灰色收入更具有隱蔽性、長期性，甚至還有一定程度的合法性，更難以監督。但財產申報制度的理念仍然值得借鑒。

(二)制度防范的限度

誠如上文所言，完善的制度對于防范公務員取得灰色收入具有重大意義。但是，我們也不能無限拔高制度防范的意義。

1.消極的人性假設對公務員的負面心理暗示

從前文我們可以看出，西方國家制度建設的前提是消極的人性假設，即在肯定公民、強調公民參政議政的權利時，卻否定公務員，假定其為“無賴”。雖然僅僅是假定，且其與道德升華并無矛盾，但負面的心理暗示、公眾的較低預期也可能使制度走向反面，促成公務員缺乏對法律的敬畏，鉆法律的漏洞。

2.權力分立不能排除各方的勾結

西方學者也明確意識到，在議員、利益集團、公務員三者間存在“鐵三角”，最終為特殊利益集團而不是公眾牟利。同樣的勾結也完全可能發生在公務員和監督者之間。

3.灰色收入的特殊性制度建設成效不足

相對于明確的貪污、受賄，灰色收入的特殊性在于長期性、隱蔽性和一定程度的合法性。因此，能夠有效防止貪污受賄的制度不一定能夠防止“細水長流”的灰色收入。

如財產申報制度。當公務員收受巨額賄賂時，生活奢華也很難隱瞞。但灰色收入的一次收入往往較低，對生活水平的影響并不明顯，公務員的長期獲益甚至可能為公眾所忽略。

同時，與貪污受賄相比，灰色收入的轟動效應并不明顯，新聞媒體迫于競爭壓力不會過多注意。公民行使監督質詢權的重點也不在于此。

灰色收入的普遍受益性使得政府內部監督近乎失效。但是，同樣由于其普遍收益性，從全局、長遠來看，灰色收入的危害又并不小于腐敗。

因此，從灰色收入的特殊性出發，現有的制度模本收效并不大。要想根治公務員的灰色收入，治本之策在于喚起其道德良知，提高其道德水準，從“不敢”到“不想”，以無處不在的道德約束來防治這一“公開的秘密”。這也是尊重公務員人格的要求，將其作為完整的道德存在來看待，而非一顆螺絲釘去被動地適應政府機器。

四、治本的德治教育

(一)德治的定義

中國自古以來就是一個倡導以德治國的國家，周人提出“明德慎行”、“以政為德”，后經兩漢的魏晉南北朝的法律儒家化運動，禮法合流。《唐律》最終確定了“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的德治方略，并為以后歷代所尊崇。

根據古代的治國理論，德治的定義如下:

其一，要求統治者集團以身作則，注意修身和勤政，充分發揮道德感化作用。

其二，重視對民眾的道德教化，“為政以德”，德主刑輔。

如今，德治是人類社會用道德控制和評價社會成員行為的一種手段。主要通過榜樣示范、道德禮儀、教化活動、制定鄉規民約和宗族家法、輿論褒貶等形式實現。

在這里，對于公務員灰色收入的問題的解決，德治正是一把頗為有效的“軟刀”。

(二)德治與法治的關聯 [7]

1.關于法治

所謂法治，就是依法治理，是指法律制度在社會治理中發揮基礎性調節作用的過程。

推究以往的歷史進程，法治的確立是一個政治發展過程，“法治”一詞主要是作為一個政治概念而被廣泛接受的。而在現代社會，法治觀念已經深入到社會生活的各個層次和領域中。人們在努力依照法治的原則去構建生活方式。尤其在公共管理領域中，法治業已成為主導思想。

其實，法治本身是一種外在規范，尤其在現代社會，人們已經將法治神圣和絕對化。法治根據人類性本惡的假設，建立一種治理社會的特定秩序，并以此秩序約束人的外在行為。

究其本質，法治是通過作用于人的外在而達到社會秩序的有機運行。但是，法治也存在一定問題。

首先，法治有不周延性。法律是由人制定的，是各種行為規范的總和。但是，隨著時間和空間的延展變遷，人類的行為總是不能被法律所窮盡。而法律本身作為一種書面的規范，從文字角度上總會有所疏漏。因此，從某種意義上，法治對人的行為的規范只能達到一個社會平均的水平，且總有其所不能觸及的“死角”。

其次，法治不能有效地規范人的思想，使其同化于法治。由于法治本質上是一種作用于外在的規范，而人的思想又遠非如此單純，因此，法治本身并不能完全內化為人的思想。而那些無法度量的未被“同化”的部分，也許就是人性“死角”的所在。

由上可知，法治由于其強硬性，存在著一些它本身無法自補的缺陷。而針對公務員的灰色收入問題的特性，再縱觀長久以來的現實狀況，法治本身已無法有效解決灰色收入問題。

2.關于德治

如果說法治是比較強硬型的有形可度量的外在規范，德治則是相對較為抽象的內在規范。它著重從人性本身的改造和改變出發，從內在同化和規范人的思想，進而作用于人的外在。因此，可以說德治是一種由本治表的辦法。

針對于公務員獲取灰色收入的普遍性、長期性和隱蔽性，德治就是一只可以觸及“死角”的手。從思想道德層面消弭公務員獲取灰色收入的動機，通過形成內在道德規范的方法使公務員形成相對于外在法治規范的內在道德約束。

3.德治與法治的統一性 [7]

不論從治國還是治事的角度來說，法治與德治都是兩種不同的方式。然而，從哲學角度看，法律與道德兩個概念是有著統一性的。這一點可以從黑格爾高度抽象的思維習慣中得到證實。因而，德治與法治是具有核心一致性的。

首先，德治和法治從形式上可以實現互補。法治是對人外在行為的規范，而德治則是從內在規范人的思想德性，進而規范人的行為。也就是說，法治與德治可以實現互助，法治是德治的可操作化，德治是法治的升華。

其次，在核心的價值層面上，法治和德治是相容的，二者只是從不同的側面實現了對社會秩序和效率的規范，其終極目的是相同的。

綜上而論，法治與德治是相容而非相克的。所以，在解決公務員灰色收入的問題上，使用德治手段并不會影響法治手段的實施。相反，德治可以從公務員的內在道德觀念上進行規范，從而從根本上改變灰色收入杜而不絕的現象。

(三)德治對制度防范的兼容與超越

根據關于公務員灰色收入的制度規范以及德治與法治關系的論述，我們可以得出這樣的結論:

1.從客觀上，法治是在規范公務員灰色收入問題上不可缺少的手段，但由于法治有其固有的缺陷，使得在公務員灰色收入的問題上，出現了禁而不絕的現象，甚至使得灰色收入成為了法律規范的“灰色地帶”。

2.從主觀上，公務員獲取灰色收入與其主觀上的“私念”和思想道德上的不成熟有著密切的關系。因此，致力于主觀思想道德改造的德治，在解決這個問題上，就顯得更加具有優勢。

因此，在解決公務員灰色收入的問題上，德治具有比法治更強的兼容與超越性。

綜合全文，公務員獲取灰色收入具有普遍性、長期性和隱蔽性。造成公務員獲取灰色收入的原因不在于公務員本身薪酬的多少，而在于制度的漏洞和公務員本身素質的缺失。因此，要解決公務員灰色收入的問題，德治才是根本。雖然，采取德治本身也存在著一些不可度量和見效緩慢等缺陷。但是，由于德治與法治二者是相容互補的，所以，德法兼顧、雙管齊下才是解決公務員灰色收入的正確之路。

參考文獻:

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[3] 休謨.休謨政治論文選[M].張若衡，譯.北京:商務印書館，1993.

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[5] 孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務印書館，2004.

[6] 王凱偉.國外權力監督經驗對我國反腐敗啟示[J].求索，2004，(8).

[7] 張康之.公共管理倫理[M].北京:中國人民大學出版社，2003.

Discussion about the gray income question of the civil servant

MA Yuan-hong

(People's university of China，Beijing 100872，China)

Abstract: Civil servants income from the case， the civil servants get grey income of moral reasons and system. according to the foreign rule makes the power of the civil service system， and analysis of the western countries to the prevention of the system and try to find out the system of governance. the study of nature and the intrinsic ethics and the rule of law， and conclude， ethics and the rule of law， is the only solution to the civil servants get grey income of the fundamental way.

Key words: civil servant; gray income;morals managem