如何在扶持中規范我國地方融資平臺

摘要:20世紀90年代以來，我國地方融資平臺產生并迅速發展，成為我國財稅制度體系建設中的一個有益的、重要的、自發性的補充，在我國近20年的經濟、社會發展和人民生活水平提高過程中，起到了不可或缺的作用，但運作中也逐漸積累了較大的風險。在扶持的基礎上規范我國地方融資平臺，是化解其風險的一個有效途徑。

關鍵詞:地方融資平臺;扶持;規范

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)17-0093-02

一、我國地方融資平臺的現狀及特點

20世紀90年代，隨著我國經濟的進一步發展，尤其是城市和城鎮化戰略的迅速推進，城市對基礎設施建設的需求極其旺盛，從而城建資金與地方財政收入的矛盾日益顯現。為開創城市建設發展的新模式，突破制約城市發展的資金短缺瓶頸，上海市率先成立了全國第一家城投公司(地方融資平臺)，開創了城市發展城投(地方融資平臺)模式的先河，初步建立起了新型城建投融資運行管理體制，為全國的城建發展歷史掀開了新的一頁。目前，我國省會城市大都成立了地方融資平臺，并且這種融資平臺建立的速度仍然較快。一位地方銀監局人士向《經濟觀察報》記者明確表述:“現在地方融資平臺上馬速度越來越快，尤其是縣、市一級都建立了一個或多個地方融資平臺，大舉為地方項目融資。”據不完全統計，全國已有90多個城市建立了融資平臺，這些融資平臺均以城投公司、城發公司等命名。隨著城投公司的發展，其逐漸形成了以下特點:一是資產量大、資產盈利能力差;二是負債額度大、負債率高;三是信用基礎實質多為地方財政;四是強有力地保證了城市發展，促進了經濟增長，保障了城市居民生活質量的提高。

二、我國地方融資平臺的產生及其合理性

1.地方融資平臺的產生

1994年分稅制改革以來，我國明確實行中央和地方分稅制。在這種分稅制下，稅收立法權集中、地方擴大稅源的法定權力基本縮減為零，明令禁止地方與企業訂立稅收承包合同，用透明的稅收體系代替談判方式，減少地方財政自主權，使財政制度更加趨向中央集權化;同時，地方財源減少，原本歸屬地方享有高比例分成的稅種，比例分成逐步向中央傾斜。但從支出上看，地方政府依然承擔了眾多的地方管理事務，而且很多支出是來源于中央的命令。如市政建設、醫療、教育等經費來源依然是地方政府，中央政府僅就個別全國性重點工程等予以投入。

根據有關統計顯示，1994年分稅制實施之后，中央政府的財政權大幅度提高，地方財政權大幅度下降，但中央政府與地方的事權劃分幅度較小。1994—2004年期間，中央財政收入平均為52.4%，地方財政收入平均為47.6%;中央財政支出平均為29.9%，地方財政支出平均為70.1%。

1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)第28條明確規定:除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

地方政府收入的減少和支出的增多，導致地方政府出現赤字的壓力，而《預算法》又杜絕了地方政府借債的可能。這種矛盾的出現催生了一大批地方融資平臺。

2.地方融資平臺存在的合理性

地方政府財政性資金不足是地方融資平臺產生的原因，而財政資本性支出和財政籌集稅費收入的不匹配則是地方融資平臺存在的依據。公共產品作為財政學的基礎理論，其公共性往往被用作驗證政府公共服務職能的正當性和合理性。純公共產品必須同時具有三個特征:效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。但大多數公共產品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產品和私人產品之間，因而只能稱之混合公共產品。如教育、公路等都屬于混合公共產品。從理論上而言，對純公共產品的供給，政府財政應全額負擔，不能依靠市場機制的解決，而對于混合性公共產品的供給，則應該采取政府和市場共同分擔的原則。因此，無論純公共產品的供給還是混合公共產品的供給，政府都有責任承擔。

政府部門對公共產品的支出，從性質上看，可以分為經常性支出和資本性支出。經常性支出直接形成當年的社會消費利益，而資本性支出所產生的利益不直接發生在當年，而是同時在今后的若干年內發揮作用。根據這樣的劃分，政府對公共產品的支出大部分都屬于資本性支出，如公路等混合公共產品以及國防等純公共產品，將在以后很長的時期內使整個社會受益，其建造成本不能全部視作當年提供的公共產品的成本，應分攤到今后的收益年份中。只有一部分純公共產品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經常性支出，這些支出直接形成當年公共產品的成本，它與社會當年受到的公共服務利益直接相關。

政府支付公共產品的主要渠道一般是通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務資金。在由稅費提供的公共產品中，受益者和成本負擔者是一致的;而由舉債獲得的債務資金提供公共產品則把公共產品的受益與成本負擔分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負擔者有可能變得不一致。因此，從理論上看，政府部門的經常性支出應由稅費等財政資金承擔，資本性支出則不應以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分攤到以后的各個受益期，將有助于提高符合效率要求的公共產品服務水準。地方政府在不能列赤字情況下，理論上將無法提供資本性支出，也就意味著城市基礎設施的嚴重滯后，從而影響經濟、社會發展和人民生活水平的提高。由此可見，地方融資平臺的存在，在我國近20年的發展中起到了不可或缺的作用。

三、規范我國地方融資平臺的方法和重點

地方融資平臺的產生和發展無疑是我國制度體系建設中的一個有益的、重要的、自發性的補充，但由于缺乏必要的規范，其在運作中也逐漸積累了較大的風險。中金公司的一份分析報告顯示，按照廣義口徑，估計地方政府融資平臺貸款余額約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元，預計2010年和2011年后續貸款約為2—3萬億元，2011年底，總貸款余額將達到10萬億元。如此高額的貸款將對金融行業、對財政形成風險。那么，如何解決地方融資平臺問題?工商銀行投行研究中心副處長史晨昱認為，從短期看，2010年的大環境是，經濟增長還須投資唱主角，地方政府配套資金對投資增長至關重要，地方政府配套資金依然需要政府投融資平臺的支持。在這種情況下，如果堵、關、停地方融資平臺的融資渠道，地方政府無疑將陷入巨大的困境:已經步入融資環節的地方政府項目面臨停貸，已經開工的地方項目建設面臨“爛尾”，前期的投入會造成浪費;民生環境、社會保障等公共產品的供給均要求提速，更加舉步維艱。所以，通過對地方融資平臺的深入研究，解決地方融資平臺問題重點在扶持、規范地方融資平臺。

1.注入資金、資產，優化地方融資平臺資產負債結構。地方融資平臺在發展過程中，由于比較特殊的運作方式，往往負債量巨大，資產負債率較高，積累了較大的風險。因此，可通過資金注入、凈資產注入的方式，有效降低地方融資平臺負債率，并通過貸款逐步償還，降低風險。

2.賦予公共產品資產合理盈利能力，提高地方融資平臺盈利水平和現金流。地方融資平臺的資產如市政道路、路燈、廣場、生態環境等，具有公共產品性質，盈利能力較差或者沒有，從而使得資產與投資不相匹配，增加了地方融資平臺的風險。因此，可賦予公共產品資產合理盈利能力，如收費(政府付費)機制，以降低地方融資平臺風險。

3.加大財政轉移支付力度，增強不發達地區基礎設施建設資金保障，從根本上解決地方融資平臺問題。在當前的轉移支付體系中，稅收返還占據較大份額，但依據稅收返還計算方法，容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。因此，可進一步優化轉移支付等制度體系，均衡不同地區發展水平，最終徹底解決地方融資平臺風險。

4.出臺地方融資平臺監管辦法，規范地方融資平臺運作。地方融資平臺在我國經濟建設中起到了不可或缺的作用，目前確實積累了一些風險，因此，國家在扶持的基礎上，應制定監管辦法，辦法應切實考慮地方政府和地方融資平臺的需要，科學有效地進行監管，建立預警機制，規范資金投向，強調投資回報，防范風險后果的產生。

參考文獻:

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