官僚制研究綜述

摘要:從目前研究的主導性的成果看，集中表現(xiàn)在三個方面:一是官僚制的弊端。二是官僚制的現(xiàn)實合理性;西方的公共行政改革說明“官僚制精神”沒有過時。三是官僚制的修正趨向;新公共管理和新公共服務的改革是對傳統(tǒng)公共行政官僚化的一種糾正。對官僚制上述的研究成果進行綜述，這對于強化和推進這一研究具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義。

關鍵詞:官僚制;研究;綜述

中圖分類號:D62文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0241-05

一、官僚制的當下弊端

學者彭新武認為 [1]，在20世紀官僚制幾乎成了所有國家政府治理的理想選擇，成了現(xiàn)代社會的世界命運，成了現(xiàn)代性的重要標志。然而，隨著時代的變遷，官僚制在表現(xiàn)出其管理效能的同時也暴露其固有的缺陷，摒棄官僚制的呼聲不絕于耳，官僚制自身的命運在今日成了問題。為人詬病的問題有三:(1)官僚制與人的異化。近代歐洲文明在理性主義的推動下，不僅產(chǎn)生了實證自然科學，而且產(chǎn)生了合理性的法律、社會行政管理體制以及合理性的社會勞動組織形式——資本主義。受此影響，在西方現(xiàn)代的管理理論和實踐中，理性主義成為一種根深蒂固的傳統(tǒng)。韋伯所構(gòu)建的官僚制正是以理性主義為基礎的。然而這種官僚制對理性的無上推崇、非人格化與人性之間本身就隱藏著一種內(nèi)在的二律背反。一是在官僚制組織中，處理公務時不得摻雜任何個人的主觀的判斷和價值因素。沒有憎恨和激情，沒有愛和狂熱，沒有因人而異。但這在現(xiàn)實生活中幾乎很難做到。二是官僚制中的人要實現(xiàn)的是角色要求，而不是他個人的欲望。這種文化培養(yǎng)出只知服從、不思進取、情感冷漠、態(tài)度傲慢、勾心斗角的從屬型人格。三是等級制設定了大量的等級森嚴、難以逾越的職業(yè)障礙，使有才之士受到挫折而早早離職，留下的是一大批致力于微不足道的工作，一心想奮斗成為大人物的小人物。四是官僚制行政中，一方面行政壟斷了政策制定和法律執(zhí)行的權(quán)力，另一方面行政還直接包攬了公共服務，使公民蛻變?yōu)椤氨幼o對象”，命運越來越依靠官僚組織的運營，蛻化成溫順的羊群，而政府則成為“牧羊人”。(2)效率“悖論”。20世紀以來，追求效率成為工業(yè)組織的一致性的目標。韋伯認為，官僚制是由訓練有素的具體官員進行嚴格管理體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果。但是，隨著資本主義國家的進一步發(fā)展，官僚制又成為低效率的源泉。一是官僚制的非人格化祛除了各種人為因素，由此產(chǎn)生的官僚式的冷漠態(tài)度必然降低組織的工作效率。二是官僚制過分強調(diào)根據(jù)規(guī)則行事，極易產(chǎn)生“目標替代”或者說“目標移位”現(xiàn)象，規(guī)則本身取代效率。三是官僚行政系統(tǒng)在縱向結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出金字塔式結(jié)構(gòu)，而在橫向上則是缺乏聯(lián)系的鴿籠式結(jié)構(gòu)。從而使整個官僚制組織的功能失調(diào)。四是官僚組織的封閉性和理性經(jīng)濟人的特性使官僚機構(gòu)成為某種利益群體，通常會追求預算規(guī)模和公共權(quán)力的不斷擴大來追求自身效用的最大化方向。五是官僚制是一直缺乏競爭效率的制度安排，報酬的取得是依據(jù)在等級金字塔中所處的層級，而與個人的勞動績效關系不大甚至無關，這就使得官僚體制內(nèi)部的官員缺乏內(nèi)在的激勵，形成論資排輩的不良現(xiàn)象。從而不利于服務質(zhì)量的提高。六是官僚機構(gòu)壟斷了公共物品的供給，缺乏節(jié)約成本、提高效率的壓力;官僚機構(gòu)在公共生產(chǎn)信息方面和所處的地位占有優(yōu)勢，監(jiān)督者有可能受到被監(jiān)督者的“操縱”。七是官僚機構(gòu)過分強調(diào)組織的精確性和穩(wěn)定性，這樣會喪失其靈活性，降低了自我糾正能力。八是管理技術(shù)專門化和分工細密化，還導致組織臃腫、職能重疊和行政成本的無限擴張;同時，由于上層領導總是不斷強化工作規(guī)則，從而將組織成員的行為抑制到最低限度等等。(3)民主“悖論”。官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特性，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突。這主要表現(xiàn)在:其一，集權(quán)主義泛濫。在官僚制中，由于強調(diào)集權(quán)主義，強調(diào)下級對上級在職務上的絕對服從，從而抑制了員工的積極性和創(chuàng)造性。而官僚制對官僚隊伍的專業(yè)化和專家治國的強調(diào)，更是將“理性無知”的社會民眾排斥在政府行政之外，從而在某種程度上剝奪了基層成員的民主參與權(quán)利，使行政失去其民主的特質(zhì)。其二，官僚自主性的痼疾。一旦掌握公共權(quán)力的官僚組織在社會中形成一個獨立的利益群體，他們會不斷加強自己的行政權(quán)力，為自己及其利益集團謀取特殊的利益，從而形成“文官專政”;官僚個人融合為一個集體，并互相整合為官僚機器。這些官僚在利益上保持一致，以確保機器的各項功能得以延續(xù)，并在社會上維持其權(quán)威。從而不可避免地導致公共組織表現(xiàn)出嚴重的自我中心、自我服務、曲解民意、漠視公共需求等。其三，責任缺失與互動機能失調(diào)。政務官是政黨輪流坐莊，代表了不同的利益集團。而執(zhí)行政策的文官不直接對民眾負責，官員只要遵循組織內(nèi)部按部就班的各種規(guī)定，就會沿著職業(yè)發(fā)展的設計前景穩(wěn)步上升，而不必擔心外部群眾的意見會影響自己的升遷，導致他們對政策執(zhí)行的結(jié)果漠不關心。其四，形式主義的平等與特權(quán)合法化。在官僚組織體系中，無論是領導者還是執(zhí)行者，在法律、規(guī)章、制度面前都是具有形式上的平等地位。但是，這種平等僅具有形式的意義，在實際操作層面，由于權(quán)威分層使得組織內(nèi)部等級森嚴，權(quán)力實際操縱在極少數(shù)人手中，且往往缺乏來自平級或下級的監(jiān)督。這樣的結(jié)構(gòu)就蘊涵了上層專斷和下層逢迎的可能，進而在權(quán)力的運用過程中產(chǎn)生了一些特權(quán)。

二、官僚制的現(xiàn)實合理性

學者竺乾威認為 [2]，無論我們根據(jù)哪條標準和原則進行治理，政府治理都需要借助一個組織形態(tài)和基礎。我們至今可以看到的是，無論是來自新公共管理的治理，還是來自新公共服務主張的治理，都沒有改變官僚制仍然作為一種主要的組織形態(tài)和基礎的事實。至少還沒有看到西方的公共行政改革產(chǎn)生了一種在整體上能取代官僚制、并具備官僚制那樣完備的鮮明特征的占主流的組織形式，盡管新公共管理的改革者聲稱要取代作為傳統(tǒng)公共行政基礎的官僚制。有意思的是，奧斯本和登哈特都對傳統(tǒng)的公共行政模式進行了猛烈的批評，但他們建構(gòu)的一些新的運作方式和理念的一個組織上的承擔者卻依然是官僚制組織。即便是在今天已經(jīng)普遍采用合同制方式治理的美國，我們?nèi)匀豢梢钥吹酱怪蹦Ｊ降墓倭沤Y(jié)構(gòu)的作用。網(wǎng)絡治理或許被認為是未來最有希望取代傳統(tǒng)官僚制政府管理的一種形式，但至少到目前為止，網(wǎng)絡治理并沒有改變政府的組織結(jié)構(gòu)。按照菲利普·庫伯的說法，美國今天的公共管理者是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運作的。垂直模式的權(quán)威、資源和影響力來自治理核心的憲政過程。平行關系建立在合同概念之上。更不用說《為官僚制正名》的作者至今還在對官僚制大唱贊歌。在他看來，官僚的聲譽與其實際作為之間有很大的落差……我們的政府部門確實在起作用——事實上，他們做得相當好。

這顯然顯示了作為一種組織形態(tài)的官僚制所具有的生命力，盡管官僚制有許多的問題和不足。按照葛德塞爾的說法，美國政府官僚部門就像一輛你已經(jīng)用了十年的老爺車，它是一個非常復雜的裝置，由成千上萬個部件拼裝在一起，要是你想讓她極其完美而且毫不出錯地在路上飛馳，那簡直是做夢。但大多數(shù)時間它都能開動，只有在少數(shù)情況下才會發(fā)生故障，你絕大多數(shù)的旅程都是它替你跑完的。即便在信息社會和網(wǎng)絡社會的今天，官僚制仍然在發(fā)揮著無可替代的作用。按照帕卻克·鄧力維的觀點，今天政府治理的信息網(wǎng)絡就是根據(jù)官僚結(jié)構(gòu)建立起來的。從這個意義上說，無論是新公共管理的改革還是新公共服務的主張，我們可以把它理解為是對官僚制運作方式和流程的改變，而不是或主要不是一種結(jié)構(gòu)改革，即在官僚制之外另起爐灶，并取而代之。盡管這樣的改變會對官僚制產(chǎn)生影響，也確實產(chǎn)生了影響，但這一改變就像更換車子的零件、改變外形等一樣，并沒有改變車子最實質(zhì)性的東西。

學者彭新武認為 [1]，盡管官僚制組織模式存在自身難以克服的種種弊端，但它所體現(xiàn)出的“官僚制精神”在今天不但沒有過時而且應該為任何社會組織所提倡和鼓勵。這種官僚制精神體現(xiàn)為建立在理性精神支配下的法治觀念、契約觀念等秩序化價值。畢竟，官僚制的理性與冷靜永遠是對沖動與無序的制約。因此，試圖完全否定官僚制的歷史意義，完全剔除官僚制的當代價值的做法，是不可取的。其實，從現(xiàn)實的角度來看，當前對官僚制的種種反叛，并不是對官僚制的簡單否定，而是一種揚棄:一方面，官僚制本身包含的制度化、合法合理的精神已經(jīng)內(nèi)化為行政主體的行為，成為行政過程中普遍信守的原則。當今風靡世界的新公共管理運動所采取的改革措施如壓縮層級、解除規(guī)制、下放權(quán)力、實施民營化、實行績效管理、實行更靈活的人事管理等，其實沒有哪一項是否定合理分工、減少理性因素、反對專業(yè)技能的。正如阿爾蒙德·小鮑威爾在《當代比較政治學》中所指出的:在現(xiàn)代政治制度中……官僚制機構(gòu)的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機構(gòu)提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進行大規(guī)模的社會工作。另一方面，在現(xiàn)代公共行政的組織架構(gòu)、規(guī)章制度、運行方式上，也保留了不少韋伯的傳統(tǒng)。正如英國學者約翰·基恩在《公共生活與晚期資本主義》一書中所言，現(xiàn)代資產(chǎn)階級世界是一個精打細算的、機械化的世界。這個世界的機器似的統(tǒng)治機構(gòu)的運轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)依靠嚴格客觀的專門技術(shù)知識。這種專門技術(shù)知識本身越來越在各大學按照官僚主義原則組織起來的科學研究機構(gòu)里受到考驗。和其他形式的機構(gòu)(例如家長制和世襲制管理制度)取得成就的能力相比，機械化的、由專家指導的官僚主義機構(gòu)——尤其是其獨裁統(tǒng)治形式——是不會被超過的。

學者李金龍等認為 [3]，官僚制的組織形式避免了任性專斷和感情用事，其基本精神與價值就是理性。其理性基礎表現(xiàn)如下:(1)對專斷獨裁和“長官意志”的否定。正像本尼斯所指出的:官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法。(2)對組織形態(tài)的理性化配置。官僚制揭示了行政組織中的許多重要的特征和管理原則，例如，專業(yè)分工、職責權(quán)限、層級節(jié)制、考試錄用、工作報酬等問題，這些都是建立在理性的基礎上的，韋伯明確指出，體制官僚是理性性質(zhì)的:規(guī)則、目的、手段和求實的非人個性控制著它的行為。(3)把行政管理與效率問題緊緊結(jié)合在一起。官僚制是專業(yè)化的技術(shù)與機器般的效率相結(jié)合的合理化的組織。“在精確性、速度、明確性、文件積累的知識、慎重性、運作一致性、從屬體系以及減少摩擦等方面，理性官僚制都勝過榮譽性和非專業(yè)化的行政制度?！表f伯認為，官僚制這樣的機構(gòu)在技術(shù)上優(yōu)于其他管理形式，認為行政管理就是要最大限度地追求效率，這是一個重要的理論貢獻。由此可見，理性官僚制體現(xiàn)了科學精神和理性精神，拋棄了經(jīng)驗管理中的人治因素，避免了任性專斷和感情用事，帶來了理性和效率。而工業(yè)時代西方的實踐也證明，理性官僚制適應了隨現(xiàn)代化浪潮而來的現(xiàn)代政府、企業(yè)和一切大型社會組織管理復雜化的需要，是迄今為止最有效、最成功和最流行的組織工具，它與自由競爭的市場經(jīng)濟、完全的理性法律和適應社會變化的嶄新倫理原則一起，推動了近現(xiàn)代社會的不斷進步和發(fā)展。

三、官僚制的修正趨向

學者竺乾威認為 [2]，可以把新公共管理和新公共服務的改革理解為從兩個不同方面對傳統(tǒng)公共行政官僚化的一種糾正。新公共管理對官僚化的糾正是從經(jīng)濟市場的角度進行的。它的一個基本觀點就是政府不是在任何場合下都是最好的資源配置者。社會、市場和企業(yè)比較政府來說有其資源配置上的優(yōu)勢。傳統(tǒng)公共管理模式之所以被稱為官僚行政模式，一個主要的方面在于官僚壟斷了社會的公共資源，成了公共領域服務的唯一提供者，從而導致了效率低下、不經(jīng)濟、缺乏競爭力、服務質(zhì)量下降以及資源得不到最佳配置。因此，市場化和企業(yè)化構(gòu)成了對官僚化進行改革的合理入口。改革的一個重要舉措是政府職能的外包，外包促使了社會服務和公共產(chǎn)品的多元提供。這一改革在解決資源如何得以更好的配置的同時，也在一定程度上導致了政府權(quán)力的空心化和邊緣化，導致了去官僚化的產(chǎn)生。它在追求經(jīng)濟的同時，導致了政治標準的下降，傳統(tǒng)官僚制的優(yōu)點比如較高的道德水準、專業(yè)精神、對社會價值較高的關注被忽略。這從一個角度表明，去官僚化的改革也帶來了治理的另一方面的缺陷。

如果說，新公共管理主要是從資源配置的官僚化導致的不經(jīng)濟和低效率來糾正官僚化的話，那么，新公共服務則是從民主與社會的角度來糾正官僚化的，盡管它的鋒芒更多的對準的是新公共管理。在新公共服務的觀點看來，傳統(tǒng)公共行政的官僚化表現(xiàn)在:傳統(tǒng)公共行政的公共利益觀有問題，公共服務被認為是一種價值中立的技術(shù)過程;從某種意義上說，傳統(tǒng)公共行政沒有一個關于保護公共利益的行政責任的理論，公共利益取決于選舉產(chǎn)生的官員。傳統(tǒng)公共行政的執(zhí)行表現(xiàn)在政策執(zhí)行的過程是自上而下的、層級的和單向度的，行政過程和政策制定是完全分離的，也就是說，行政執(zhí)行缺乏民主性。傳統(tǒng)的行政責任觀是一種正式的、層級制的法律責任觀。在傳統(tǒng)行政中，責任的焦點在于確保行政官員在履行其職責時堅持和遵守為他們確定的標準和規(guī)則、程序，因此對公眾的直接回應或者負責至少含蓄地被視為是不必要的和不恰當?shù)?。公民的作用在傳統(tǒng)的行政中是有限的，他們主要是定期選舉官員，然后站在場外“觀看”他們的表演，公民參與充其量只不過是保證服從的一種手段。傳統(tǒng)行政還利用對人的控制來實現(xiàn)效率。此外，新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的某些糾正也是新公共服務要糾正的，比如，要服務于公民，而不是顧客，重視公民權(quán)而不是企業(yè)家精神等等。新公共服務對此糾正的主張的是公眾的參與，強調(diào)社區(qū)和公民社會，強調(diào)民主和社會資本。在這一點上，新公共服務與治理理論主張的多元治理是一致的，而這背后，也隱含了去官僚化的傾向。

學者尹艷紅認為 [4]，社會變遷也可以說是社會的組織化的過程。而組織又是有結(jié)構(gòu)的活動的整體，組織的結(jié)構(gòu)在不同的歷史時期以不同的形式適應社會變遷的要求而發(fā)展演進。從傳統(tǒng)社會到信息化社會的發(fā)展過程中，組織結(jié)構(gòu)先后表現(xiàn)為弱性結(jié)構(gòu)、剛性結(jié)構(gòu)、柔性結(jié)構(gòu)和碎片化結(jié)構(gòu)的形式。在當前工業(yè)化社會向信息化社會的轉(zhuǎn)型時期，官僚制結(jié)構(gòu)仍然占據(jù)著主導作用，組織結(jié)構(gòu)的演進仍處于一種長期的動態(tài)調(diào)整過程之中。官僚制組織是一種典型的剛性結(jié)構(gòu)的組織形式，它的演進的路徑或軌跡是向著柔性結(jié)構(gòu)和碎片化結(jié)構(gòu)方向發(fā)展。柔性結(jié)構(gòu)主要是建立在對韋伯的官僚組織結(jié)構(gòu)的批判和改造的基礎上的。米歇爾·克羅齊埃在《科層現(xiàn)象》一書中總結(jié)默頓等人對韋伯科層功能障礙的評述時也說道:對個人的理性要求不足以決定穩(wěn)定而可預見的結(jié)果，一個組織的效率并不能概括為‘理想類型’的專家化、非人格化和等級制的結(jié)合?！表f伯的假定是建立在理性的理想之上的，在現(xiàn)實組織運行中難以得到完美的實現(xiàn)。“任何一個現(xiàn)代的組織都不能回避變化的必要性，如果它不足夠靈活和沒有足夠的適應能力，它就無法生存下去。”韋伯的官僚組織結(jié)構(gòu)被認為是機械式結(jié)構(gòu)的典型，其組織運作的機械主義方式面臨充斥著不確定性的變化著的環(huán)境時產(chǎn)生了效率與增強適應變化能力這兩個目標之間的矛盾。為了解決上述矛盾，組織結(jié)構(gòu)形式必須轉(zhuǎn)向柔性結(jié)構(gòu)形式。即M型結(jié)構(gòu)和水平結(jié)構(gòu)(橫向型結(jié)構(gòu))。M型結(jié)構(gòu)是多分支結(jié)構(gòu)或多部門結(jié)構(gòu)，亦稱事業(yè)部制或多部門結(jié)構(gòu)，它是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，既糾正了過度集權(quán)也避免了過度分權(quán)，成為目前國際上特別是歐美國家大型公司組織形態(tài)的主流形式。水平結(jié)構(gòu)是一種圍繞工作流程而不是部門職能來建立的結(jié)構(gòu)形式。它打破了傳統(tǒng)部門的邊界主要圍繞職能核心流程進行組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建，所有為一個核心流程而工作的人聚合成為一個團隊，使團隊成為組織設計和實施的基石，面向顧客服務。水平結(jié)構(gòu)形式以一種開放式溝通與關系的建立取代等級森嚴的“命令控制式”管理結(jié)構(gòu)，以扁平但仍有等級制度的團隊替代了傳統(tǒng)職能管理模式下的垂直性組織結(jié)構(gòu)，從而是一種更富活力的、更善于應變的結(jié)構(gòu)形式。

基于傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)正在走向衰敗的現(xiàn)實，在20世紀70年代末80年代初，伴隨著人類經(jīng)濟步入信息社會的步伐，一種新的使官僚組織結(jié)構(gòu)變得越來越多余的組織變革力量產(chǎn)生了，后現(xiàn)代組織理論正是這一時期組織變革浪潮的重要理論成果。建立在后現(xiàn)代組織理論基礎上的這種組織結(jié)構(gòu)理論傾向于對原有的組織結(jié)構(gòu)進行根本性的改變，其結(jié)構(gòu)特點是減少組織層級、結(jié)構(gòu)扁平、分權(quán)、組織成員的自治自律、組織邊界模糊或無邊界，以靈活和橫向合作為主的開放系統(tǒng)。相對于傳統(tǒng)的注重結(jié)構(gòu)完整、等級分明、權(quán)力集中、便于控制、過程規(guī)范、邊界清晰、建立在理性基礎上的封閉式的官僚組織結(jié)構(gòu)而言，這種組織結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)出以信息技術(shù)為聯(lián)系的多樣化碎片化結(jié)構(gòu)特點。湯姆·J.彼得斯在《管理的解放》一書中預言，科層制必將走向滅亡。他認為，后現(xiàn)代企業(yè)組織不應設計得像由硬石頭累成的金字塔，而應該像一個嘉年華式的聚會場所。在“這個瘋狂的世界里，需要的是瘋狂的組織和員工，更需要瞬息萬變的組織和產(chǎn)品，來滿足瞬息萬變的市場，組織應該被視為狂歡的場所。”鑒于這種組織結(jié)構(gòu)理論所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)碎片化以及其所強調(diào)的非理性思想，這一時期可以稱作碎片化結(jié)構(gòu)時期。組織結(jié)構(gòu)的演進實際上是一種相互交融、漸進清晰的漸進式演化過程。傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)雖然出現(xiàn)瓦解的趨勢，無論是以后現(xiàn)代組織理論為依托的碎片化結(jié)構(gòu)時期，還是柔性結(jié)構(gòu)時期，都試圖打破這種理性的官僚組織結(jié)構(gòu)所強調(diào)的那種有序、等級嚴格、組織邊界清晰的結(jié)構(gòu)形式。但從目前情況看，官僚制結(jié)構(gòu)仍然占據(jù)著主導作用，組織結(jié)構(gòu)的演變?nèi)蕴幱谝环N動態(tài)調(diào)整的過程之中。

學者李金龍等認為 [3]，中國官僚制組織的演進方向是完善官僚制和超越官僚制。在中國的國情條件下，中國現(xiàn)階段乃至今后相當長時期將處于市場經(jīng)濟下的工業(yè)社會，中國封建專制的傳統(tǒng)政治還大范圍存在，滯后的農(nóng)村正需要工業(yè)化和市場化，因此，在中國正處于市場化、工業(yè)化、法制化、民主化的發(fā)展階段，以理性和法制為特征的官僚制不是太多，而是太少，我們目前最需要做的就是完善官僚制。(1)專業(yè)分工，理順政府職能。中國長期以來政企不分，政事不分，政資不分，導致了政府職能錯位，政府部門職責分工重疊。管了政府不該管的事，造成“越位”;該由政府管的事沒有去管，造成“缺位”;該為的不為、不該為而為，造成“錯位”。所以，長期以來，中國的經(jīng)濟社會中一直存在著盲目擴張、低水平重復建設、社會事業(yè)發(fā)展不充分等突出矛盾和問題，直接影響了國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會和諧進步。這些問題之所以久治不愈，根本原因在于分工不明確，職能交叉不清。(2)權(quán)力制約，確保權(quán)責一致。著名政治學家阿克頓曾說過:權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。只有權(quán)力才能制約權(quán)力，否則權(quán)力失去制約，欲望極度膨脹，貪污腐敗成風。因此，我們應把官僚制的層級節(jié)制的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)落實到我們的組織體系中。首先，對國家權(quán)力進行合理配置，以權(quán)力制約權(quán)力，立法權(quán)應由人大行使，行政權(quán)由政府行使，審判權(quán)由法院行使，檢察權(quán)由檢察院行使，各項權(quán)力之間既有合理分工，又能彼此協(xié)調(diào)，而且都受到監(jiān)督和制約。其次，確保權(quán)責一致，即建立行政權(quán)力與行政責任之間的對應關系，并用科學、嚴格的規(guī)章制度加以確認和規(guī)定。據(jù)此，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交給同一部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端，特別是要實現(xiàn)權(quán)力和不當利益徹底脫鉤，防止權(quán)力“尋租”現(xiàn)象。(3)尊重理性，人治走向法治。周而復始的農(nóng)耕環(huán)境和封建傳統(tǒng)思想的影響，導致許多老百姓把“法”理解為僅僅是約束百姓的“王法”，有的甚至至今不懂得權(quán)利與義務的區(qū)分，存在著對于法律的漠視。他們對于行為的評價仍主要從情理、風俗、道德角度考慮，很少從法律角度出發(fā)。他們心目中的權(quán)威仍是人治與權(quán)力。如此背景下，就產(chǎn)生了“長官意志”和“一言堂”的現(xiàn)象，人治大于法治，人情關系，裙帶關系，各種貪污腐敗，行賄受賄屢禁不止。因此，我們應使社會主義民主建設制度化、法律化，使社會主義法制不斷完備，使公民法制意識逐步增強，實現(xiàn)“依法治國”的目標。讓廣大人民群眾，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑參與管理國家，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，使國家各項工作走上法制化軌道，從而徹底消除以言代法、以權(quán)代法、權(quán)大于法等現(xiàn)象，切實做到國家的各種“制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。(4)公私分明，規(guī)范組織行為。公私分化，不僅是官僚制原則的基本要求，而且是公民社會能否成長以及政治現(xiàn)代化能否推進的制度基石。我們應建立和設計有利于公私分明的制度與組織結(jié)構(gòu)來規(guī)范政府組織的行為。通過把公事的辦理與私人活動的分開，建立規(guī)范化的管理機制，這樣提供了一個相對穩(wěn)定和可以預測的系統(tǒng)環(huán)境，可以大大減少組織成員需要獲取和加工處理的信息量，減少了工作中的盲目性、隨意性，這樣以對公共事務處理的理性和規(guī)范代替感情和隨意性，為建立有條不紊的工作秩序、降低行政成本、提高工作效率提供了組織上的保證。

不僅需要完善官僚制，而且還要超越官僚制。中國的國情決定了我們尚未完成工業(yè)化的歷史性使命，新的信息化社會又即將到來，它迫使我們必須開始向知識經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)變。因此，我們在努力建設和完善官僚制的同時必須用一種知識經(jīng)濟社會的視角來超越官僚制。20世紀80年代以來全球興起的政府改革浪潮所倡導的新公共管理可以給我們很好的啟示，雖然所處階段不同，西方的經(jīng)驗并不一定完全適用于中國行政發(fā)展，但這預示著發(fā)展的大趨勢。所以，我們在改革中要吸收外國對官僚制改革的有益經(jīng)驗，防止再走他們已經(jīng)走過的彎路。(1)建立服務型政府。在信息化時代，人類社會的生產(chǎn)方式、生活方式發(fā)生了整體性的變遷。隨著社會運轉(zhuǎn)速度的加快和社會需求的日益多樣化，我們應該一切以“便民原則”為主，建立服務型政府。首先，我們要端正政府對自身位置的認識，克服高高在上的作風。因為社會公民即納稅人才是政府消費的提供者，他們才是政府服務的最好評判者。其次，我們要加快從管制政府到服務政府的轉(zhuǎn)變。我們要改變多年習慣的“管”字當頭的政府工作思維和方式。樹立“納稅人就是顧客”、“納稅人是政府財政出資者”的觀念，將行政管理模式的“管制”變?yōu)椤胺铡保嬲龑ⅰ盀槿嗣穹铡钡挠^念落實在政府管理工作中。(2)倡導扁平型結(jié)構(gòu)。信息時代的到來為政府倡導扁平型結(jié)構(gòu)提出了要求又提供了條件，即要求政府減少機構(gòu)和結(jié)構(gòu)層次，使多層次的金字塔式的結(jié)構(gòu)逐步變成層次減少而近似扁平式的結(jié)構(gòu)。因為隨著時代的前進，一方面，管理人員受教育的程度越來越高，高層管理人員與一般管理人員之間知識差異越來越小，管理人員自行決策的條件更加成熟。另一方面，傳統(tǒng)的官僚政府體制嚴格的層次架構(gòu)無法與社會的動態(tài)變化做出靈活的快速反應，政府信息處理流程經(jīng)常出現(xiàn)阻塞，逐步變得呆滯，出現(xiàn)了所謂的“官僚病”。英、德、荷蘭等國家政府實施了“一站商店”服務方式，即把各種相關的服務項目集中在一個地方，實施“一條龍服務”。目前中國實行的“便民窗口”，“一站式政務公開廳”也是這種模式的最新嘗試。(3)借鑒企業(yè)型管理。人們認識到在由工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會過渡的階段里，信息和信息技術(shù)的爆炸性發(fā)展大大加強了市場的力量，而市場意味著選擇和機會，處于這個經(jīng)濟大環(huán)境下的政府，應當重視和利用市場機制，以取得更佳的效果。其中，美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結(jié)美國各地企業(yè)和政府已有的改革經(jīng)驗基礎上，十分推崇政府中的“企業(yè)家”式人物和“企業(yè)家”精神，主張用企業(yè)精神來改革公共部門，即政府管理應該“從劃槳到掌舵，從服務到授權(quán)，從壟斷到競爭，從規(guī)章到使命，從投入到效果，從浪費到收益，從治療到預防，從集權(quán)到分權(quán)，從政府到市場。通過借鑒企業(yè)管理精神，以此克服官僚主義，提高官僚機構(gòu)的效率。(4)創(chuàng)立學習型組織。在這個科技高速發(fā)展的知識經(jīng)濟時代，個人需要終身學習才能適應時代的要求，而政府也同樣需要建成學習型機關，才能適應競爭的需要，才能做到與時俱進。中國加入WTO之后，受到?jīng)_擊最大的其實就是政府，而政府只有通過管理創(chuàng)新，才能真正的實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從而降低政府行政的交易成本，進而有效地提高政府工作效率。學習型組織能夠彌補官僚制的不足，促進政府機構(gòu)的創(chuàng)新，增強組織的活力，因此創(chuàng)建學習型政府無疑是個符合時代要求的選擇。

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[4]尹艷紅.社會變遷下的組織結(jié)構(gòu)演進[J].甘肅行政學院學報，2009，(3).[責任編輯 郭偉]