武岡市村莊土地整治模式研究

摘要:研究目的:為各地推行村莊土地整治進行模式選擇提供參考和借鑒，促進村莊土地整治實踐;研究方法:分析了影響村莊土地整治模式選擇的影響因素，并對中國現(xiàn)有的村莊整治模式進行了分析評價，從武岡村莊的特點與存在的問題出發(fā)，提出武岡選擇村莊整治模式的原則，并分析了武岡已選擇實施的模式;研究結論:應從武岡實際出發(fā)探討適合武岡村莊土地整治的新模式和新機制，建議引入占補“平衡機制”和“增減掛鉤”機制作為武岡村莊整治的運行和保障機制。

關鍵詞:村莊;土地整治;模式選擇;武岡市

中圖分類號:F320.1文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0051-03

村莊土地整治是指通過采取工程、生物技術及經(jīng)濟、社會、行政等措施對現(xiàn)行農村村莊土地進行整理、復墾、歸并和再利用，調整土地產(chǎn)權，完善基礎設施水平，開發(fā)復墾節(jié)余土地，達到節(jié)約、集約利用村莊土地、改善農民生產(chǎn)生活條件和農村生態(tài)環(huán)境的目標 [1]。村莊土地整治受自然條件、社會經(jīng)濟條件、人文條件等多種因素的影響和制約。不同地區(qū)、不同地貌類型、不同歷史發(fā)展的村莊，其村莊分布和規(guī)模不同，村莊內土地利用的結構不同，村莊內基礎設施完善度不同，農民對村莊整治的認識和支持率也不同，因而其整治模式也各不相同。本文以湖南省武岡市為例對村莊土地整治模式的選擇進行了探討。

一、村莊土地整治模式的內涵

模式是對現(xiàn)實世界的間接化、抽象化表達，它以客觀存在為基礎，在一定假設條件下，通過系統(tǒng)分析的方法，做出主觀式的抽象概括與邏輯判斷 [2]。村莊土地整治模式是指在一定時期、一定地區(qū)推行村莊土地整治過程中所采取的典型意義的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式。

中國農村人口占全國總人口的近70%，農村地區(qū)地廣人稀。由于不同地區(qū)的自然、社會、經(jīng)濟條件不同，因此不同地區(qū)開展村莊土地整治在村莊發(fā)展前景定位、政策措施、土地用途結構的具體配置、整治方法、組織體系、運行機制、操作程序、實現(xiàn)途徑和籌資渠道等方面表現(xiàn)明顯的差異性。這種差異性即是村莊土地整治模式的差異。

1.農民意愿。農民愿意接受哪一種整治模式以及對這種模式的支持程度如何直接決定了村莊土地整治模式的選擇，決定了這一模式推行的難度大小。農民對某一村莊土地整治模式的接受程度越大，該模式推行的阻力就越小。

2.農民收入水平。農民的收入水平也對村莊土地整治模式的選擇影響很大，農民收入水平越高，改善住房的條件意愿就越大，追求美好生活的愿望就越強烈，村莊整治整體搬遷模式越容易被接受。

3.國家政策和法律。國家政策和法律對村莊土地整治的支持力度越大，某些需要高投資、整治力度大的整治模式越能夠被選用。中國土地管理法規(guī)定“國家鼓勵土地整治”為土地整治提供了法律上的保障; 2010年中央1號文件規(guī)定，安排中長期政策性貸款支持土地整治，繼續(xù)增加農村土地整治投入等政策有利于加大村莊土地整治力度;國家規(guī)定的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策更是為村莊土地整治的推行提供了政策上的支持，這些都對村莊土地整治模式的選取具有重要影響。

4.投資資金。投資資金對土地整治模式的選擇起關鍵作用，投資資金來源渠道廣、數(shù)量多、力度大的整治模式就會易于被選用，推行起來也越容易，村莊整治力度也就越大。如果缺少投資資金，土地整治難度就大，也就只能選擇村莊內部小范圍的整治，力度就會小。

二、各地村莊土地整治模式分析評價

當前，全國各地實踐的村莊土地整治模式概括起來有四種，即遷村并點型、整體搬遷建新型、內部整治型、城鎮(zhèn)聚合型，四種整治模式各有特點。

1.遷村并點型利用現(xiàn)有中心村或者大村莊集聚點的發(fā)展優(yōu)勢，可著力建設好現(xiàn)有中心村，從內部挖潛，進行基礎設施建設，在此基礎上，引導周圍零散村落遷入其中。這種模式可促使農民的集聚，形成集聚效應，有利于村莊土地的節(jié)約、集約利用，提高村莊土地的集約度;有利于發(fā)揮基礎設施規(guī)模利用效率和村莊的現(xiàn)代化建設;有利于農村城鎮(zhèn)化和集鎮(zhèn)化;有利于節(jié)省投資。但是矛盾大，權屬調整難，拆遷難度大。遷村并點型資金主要來源于政府財政，也可以由村集體和個人適當配套投資。

2.整體搬遷建新型主要適用于位于邊遠地方、交通不便、居住人口稀少或處地質災害頻發(fā)區(qū)、風景名勝敏感區(qū)等生產(chǎn)生活條件差，經(jīng)濟發(fā)展落后的村莊。其優(yōu)點是建新村從零開始進行，容易規(guī)劃，實施阻力小，矛盾少，見效快;舊村的土地適宜整體重新規(guī)劃利用;遷入的新村可按照城鎮(zhèn)規(guī)劃標準合理布局和建設。缺點是初次投資巨大，新村建設成本高。這種模式按照“誰收益，誰投資”的原則，國家、地方政府、集體、個人及社會等多方投資，動員各界力量予以支持，財力雄厚的地方可以全部由政府財政負責。

3.內部整治型主要適用于聚居規(guī)模面積大、人口多、區(qū)位條件好、有一定的發(fā)展基礎和發(fā)展前景的村莊。通過整治出村莊內的廢棄宅基地、空閑未利用地、拆除廢棄及閑置房屋，充分挖掘村莊集約利用潛力，合理高效使用土地;進行基礎設施建設。可以解決村莊內土地占而未用，房屋閑而未用，土地利用效益低下的問題，有利于提高村莊集約利用度，房屋拆遷少，投資相對較少。因牽涉戶數(shù)和人數(shù)頗多，實施矛盾和難度也大，權屬調整麻煩，見效慢。內部整治型資金來源可以由政府支農資金投入，也可按照“政府、集體、農戶”三方共同出資。

4.城鎮(zhèn)聚合型便于農村城鎮(zhèn)化，充分利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達、產(chǎn)業(yè)集聚、基礎設施完善的優(yōu)勢，便于整合各種資源為農民服務。進一步擴大集聚規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模效益，拓寬農民就業(yè)渠道和途徑，農民可以更多更快地融入城市生活，享用城市基礎設施和公共設施，提高生活質量。這種模式的投資資金來源有:政府投資型;政府與市場結合型、市場主導型、村集體和農戶個人自主型。這種類型也可在政府指導監(jiān)督下，由村集體經(jīng)濟組織或村委會作為整治實施主體，集體投資，集體組織開發(fā)，但必須要求集體經(jīng)濟實力強大，村委會凝聚力強。

上述四種整治模式并沒有嚴格的界限，比如遷村并點和整體搬遷都含有對零星村莊的拆遷，不同在于一個是并入其他村，一個為建新村，城鎮(zhèn)聚合型也可能含有拆舊村;遷村并點型也含有中心村的內部整治等。在具體實施村莊整治項目實踐中，根據(jù)具體情況，一般同時采取一種模式或幾種模式相結合進行。

三、武岡村莊土地整治模式選擇分析

1.武岡村莊土地具有的特點和存在的問題。武岡地處南方低山丘陵地區(qū)，農村人口占80%，是典型的農業(yè)市，由于受地理條件的制約、土地權屬的限制、農村陋習的影響等，其村莊分布結構具有自己的特點，存在許多問題:村莊分布范圍大，布局零亂分散;農民建房成本高，建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用地規(guī)模大，土地浪費較多，耕地破壞比較嚴重;村莊內外基礎設施欠缺，農民生產(chǎn)生活條件差，村容不整潔，人畜雜居，衛(wèi)生條件很差;宅基地糾紛多，爭風水、爭權屬、爭進出道路的現(xiàn)象十分普遍，嚴重影響農村的安定團結;國家在新農村建設中道路硬化、電視、電信、電力改造等公共配套設施建設成本增加，而且難以惠及各家各戶。鑒于武岡村莊土地的特點和問題，開展村莊土地整治非常必要，在推行村莊土地整治時，應從這些特點和問題出發(fā)以及武岡的社會經(jīng)濟特點來選擇恰當?shù)恼文Ｊ健?/p>

2.武岡村莊土地整治模式選擇原則。村莊土地整治不僅能夠挖掘出村莊內無序、低效利用的土地以及廢棄、閑置的土地重新加以利用，提高村莊內土地節(jié)約集約利用水平，優(yōu)化村莊內土地資源優(yōu)化配置，而且能夠提高農村村莊內基礎設施水平，改善農民的生活居住環(huán)境，方便農民的生產(chǎn)生活，營造和諧的人居環(huán)境。村莊土地整治是推進城鄉(xiāng)一體化，提高村莊內用地效率和集約化程度，促進土地優(yōu)化配置的重要手段。村莊土地整治模式選擇應該在堅持全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀和堅持以人為本、建設和諧社會理念指導下，遵循以下幾個原則:(1)整體效益原則。村莊土地整治模式選擇必須從全局出發(fā)，綜合考慮，全面謀劃，注重社會、經(jīng)濟和生態(tài)等整體利益，著眼長遠和全局利益，兼顧當前局部利益。嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，控制建新拆舊規(guī)模，引導村莊內土地用途布局和結構調整。(2)節(jié)約集約用地原則。村莊土地整治的目的之一就是節(jié)約集約利用土地，因此，村莊土地整治模式選擇應該堅持節(jié)約集約利用土地、適當集中、適度規(guī)模發(fā)展、功能配套完備原則，實現(xiàn)村莊內部土地節(jié)約集約利用、功能完備配套、用地結構合理，促進人口和村莊合理布局，發(fā)揮土地整治的重塑功能。因此在整治過程中，必須十分注意節(jié)約集約利用土地。堅持“珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地是中國的基本國策”的思想。應以不占或少占耕地為原則，通過整治，退宅還耕，有效增加耕地，保證耕地總量動態(tài)平衡，實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地，最終實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和農村的可持續(xù)發(fā)展。(3)因地制宜原則。不同地區(qū)、不同特點的村莊實施土地整治，其模式必然受當?shù)刈匀弧⑸鐣⒔?jīng)濟等因素的制約。村莊土地整治模式選擇必須從當?shù)貙嶋H出發(fā)，與該地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平及自然地理人文特征相適應，因地制宜地選擇恰當?shù)恼文Ｊ剑坏谜瞻嵴粘獾啬Ｊ健＿x擇的模式必須具有典型性，能代表本地區(qū)最基本、最主要的社會經(jīng)濟發(fā)展特點。由于各村莊所處的地理位置、經(jīng)濟條件、自然氣候條件、社會人文環(huán)境等的不同，村莊發(fā)展歷史不同，類型各異，因此在整治時，采取的政策措施、整治模式、村莊布局、容積率等要素應當遵循因地制宜的原則，有針對性地采取適宜的整治模式。(4)適度規(guī)模原則。村莊適度規(guī)模即適度村莊建設用地規(guī)模既包括村莊本身土地面積的增大的適度，也包括因人口規(guī)模增加后引起人均占用土地面積下降，基礎設施配置成本降低，土地得以合理利用等方面帶來的規(guī)模經(jīng)濟。武岡村莊用地存在規(guī)模偏小且分散，而且在農村人口不斷下降的基礎上土地面積不斷擴張，基礎設施配套成本高，導致村莊土地規(guī)模不經(jīng)濟。所以我們在選擇村莊土地整治模式時時要根據(jù)農村村莊發(fā)展的特點合理確定村莊規(guī)模(面積、人口)，適當?shù)倪M行村莊整治，以實現(xiàn)規(guī)模效益，達到規(guī)模經(jīng)濟。(5)公眾參與和方便群眾生產(chǎn)生活原則。村莊土地整治模式選擇必須尊重農民群眾意愿，切實維護農民的利益。選擇的整治模式要有利于農民群眾生產(chǎn)生活，方便農民生產(chǎn)經(jīng)營和生活。要明確農民的權益，鼓勵農戶參與決策，即堅持公眾參與原則，同農民進行恰當?shù)碾p向交流與溝通，提高項目的可行性、群眾的可接受性，保證整治的有效開展和預期效果的實現(xiàn)。其核心思想是公開、公平、公正，通過公眾參與賦予公眾知情權，增加政府決策的透明度，更好地發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，達到保護農民切身利益的目的。充分尊重群眾的意愿，切實維護農民個人、集體經(jīng)濟組織和其他有關單位、個人的合法權益。

3.武岡選擇的村莊土地整治模式分析。(1)集中成片建新村模式。其基本思路是:先在各村規(guī)劃一至兩個集中成片建房點，然后由政府進行征地及報批、并進行“七通一平”等開發(fā)，再由政府統(tǒng)一向本村村民供地并收取開發(fā)成本價，同時，禁止農民在規(guī)劃區(qū)外建房，規(guī)定認購新村內的住宅用地的，必須與村集體簽訂原宅基地退還協(xié)議，由村集體對原宅基地統(tǒng)一管理和臨時利用，待原村莊內土地空置達到一定比率時，對原村土地進行整體開墾為耕地，或進行統(tǒng)一規(guī)劃后作為新的村莊建設點或改作他用。這種模式實施時間長，時間跨度大，見效慢，但實施難度低，矛盾少。集中成片建新村模式實際是整體搬遷建新村模式的一種，是整體搬遷建新村模式在武岡的具體應用，其特點是漸次推進村莊整治。其資金來源主要是國土部門出讓金等專項資金投資以及農民適當自主籌資相結合。武岡從2001年開始在全市推行集中成片建新村模式，漸次推進村莊土地整治，至2009年底已在17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的48個村實施了48個集中成片新村建設，取得了很好的效果。(2)整體搬遷建新村模式。這一模式思路是:由政府國土資源部門統(tǒng)一規(guī)劃選址、統(tǒng)一開發(fā)建設新村莊、然后將零星村莊、地質災害頻發(fā)村莊、礦山采空區(qū)村莊等整體拆除搬遷到新村莊，原有村莊開墾為耕地。這種模式與集中成片建新村模式相似，都是由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一集中成片建房，所不同的是，這種模式是一次性完成，全部投資由政府負責，村集體及農民不需負責土地開發(fā)成本，只負責自己建房費用，政府對農民建房費用還進行部分補貼。武岡市荊竹鎮(zhèn)謝必太村因山體滑坡全部無償遷入了國土資源局建設的新村中;文坪鎮(zhèn)作為采煤大鎮(zhèn)，其個別村莊因土地蹋陷而整體遷入新村中;此外，在實施農田整理或整治項目時將項目區(qū)內部分小村莊進行整體拆除復墾搬遷到新村中。至目前為止，武岡共整體搬遷建新村5個，開發(fā)復墾耕地50畝，取得了很好的社會效益。(3)遷村并點模式。遷村并點模式在武岡的應用與全國其他地方的實施差不多，但武岡對該模式的推行力度不大，沒有獨立開展該項工作，主要實施是捆綁在農田整理項目和土地綜合整治項目中。思路是:對國家或省市投資的土地整理和土地綜合整治項目整治區(qū)域內的不符合規(guī)劃的小村莊進行拆除開墾(復墾)為耕地，農戶搬遷到中心村按規(guī)劃重新建房，費用由開發(fā)復墾整治項目專項資金提供。武岡在實施農田整理和整治項目時采取遷村并點模式撤銷村莊10余個，開發(fā)復墾耕地100余畝。(4)內部整治模式。內部整治模式牽涉面寬，實施難度大，武岡市對這一模式進行了探索，2010年3月—7月，武岡市國土資源局對該市鄧元泰鎮(zhèn)渡頭橋村、赤塘村的部分村莊進行了內部整治，整治內容包括村莊土地整理、道路硬化、供排水設施建設、路街亮化、村莊綠化、村容美化、拆除廢棄和不符合規(guī)劃建筑、土地復墾等。資金來源采取政府負擔70%，農戶個人負擔30%的方式解決，政府投資的資金采取城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方式從建新區(qū)的土地出讓收益金中解決。整治規(guī)模面積55畝，共開發(fā)復墾耕地15畝，整治后村莊基礎設施完善，路街漂亮美觀，環(huán)境優(yōu)美，功能齊全，生產(chǎn)生活方便，其功能和效果不亞于城市。

四、結論和建議

武岡市農村村莊具有土地分布零散、用地規(guī)模大、基礎設施欠缺、居住環(huán)境差的特點，對武岡農村進行村莊整治十分必要。從武岡農村村莊所處自然地理特征和武岡市的社會經(jīng)濟狀況出發(fā)，在堅持村莊土地整治模式選擇的原則下，根據(jù)已有的整治模式，探索創(chuàng)新適合當?shù)靥厣哪Ｊ健Ｓ捎谖鋵斦毟F，基本上屬吃財政飯，因此在推行村莊土地整治時不可能投入大量財政資金，進行大拆大建，應當拓寬資金來源渠道，創(chuàng)新土地整治的模式與機制。筆者建議充分利用“占一補一”和“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的政策精神，建立城鎮(zhèn)建設用地項目“占補平衡”和“城鄉(xiāng)建設增減掛鉤”機制，創(chuàng)新村莊土地整治新模式和運行保障機制。為推行村莊土地整治提供資金動力機制和保障。

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[責任編輯 劉嬌嬌]