試論監(jiān)督行政的有效性思考

摘要:隨著經濟社會的全面發(fā)展，行政權的膨脹已經成為一種普遍現(xiàn)象，只有對行政權力科學監(jiān)督，才能符合公共利益和公民、法人的合法利益。中國在監(jiān)督行政體系構建上初步形成，有國家機關、政黨及社會等多個監(jiān)督主體，但在監(jiān)督行政的實踐中有效性不高，行政權優(yōu)先還是比較突出。著重對中國現(xiàn)行監(jiān)督行政不力的原因進行了思考，對如何強化監(jiān)督行政有效性作了論述。

關鍵詞:監(jiān)督;行政權力;有效性

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0219-02

監(jiān)督行政，就是有關主體對行政的監(jiān)督。具體地說，是指有關國家機關、政黨組織以及其他社會主體依法對行政主體及其公務員行為的監(jiān)督。在所有國家權力中，行政權是最活躍，最容易造成對公民、法人或其他組織的侵害 [1] 。正如英國思想史學家阿克頓勛爵所說:“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”人們對權力的崇尚由來已久，而權力是容易被濫用的東西，行政權力更是如此。隨著經濟社會的快速發(fā)展，行政權力呈現(xiàn)快速擴張之勢，幾乎滲透到社會的各個角落，對行政權力進行監(jiān)督與制約成為大家共識。黨的十一屆三中全會以來，隨著社會主義民主與法制的不斷發(fā)展，中國初步形成了由執(zhí)政黨監(jiān)督、國家權力機關監(jiān)督、國家司法機關監(jiān)督、人民政協(xié)及民主黨派監(jiān)督、群眾團體及公民個人監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督以及政府內部監(jiān)督構成的多元化行政法制監(jiān)督體系，對于保證國家行政機關行為合理、合法和防止權力腐敗發(fā)揮了積極的作用，但是現(xiàn)行體系還存在一些問題，很大程度上影響著監(jiān)督行政的有效性。

一、造成監(jiān)督行政有效性不高的主要原因

在監(jiān)督行政的具體實踐中，造成監(jiān)督有效性不高主要可以從以下幾個方面尋找原因。

1.從監(jiān)督主體方面看。一是主體過多，缺乏合力。中國現(xiàn)行的監(jiān)督主體，包括政黨監(jiān)督、權力機關監(jiān)督、行政機關監(jiān)督、司法機關監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等，監(jiān)督機構有政治的、經濟的、法律的、社會的，從形式上看比較全面，但由于職責權限界定不清，加上缺乏必要的溝通和協(xié)調，沒有形成監(jiān)督合力，造成有的問題大家一起上，被監(jiān)督對象應接不暇，而有的復雜問題又互相推諉，從而出現(xiàn)監(jiān)督真空。既浪費了監(jiān)督主體的資源，又影響了監(jiān)督的整體效能。二是主體受制過多，缺乏權威。監(jiān)督機構必須保持相對的獨立，其地位應當高于監(jiān)督客體或者至少與監(jiān)督客體平等，這是實施有效監(jiān)督的最基本的前提條件。然而，目前中國的監(jiān)督行政主體的領導體制、人員編制、經費開支等，也都掌握在同級行政機關的手里，監(jiān)督顯得軟弱無力。權力機關的監(jiān)督僅能靠人大會議及人大常委會的事后監(jiān)督，對行政機關的真正的彈劾，罷免、質詢等權力行使不夠。雖然憲法和訴訟法都規(guī)定司法機關獨立行使司法機，但實際上司法獨立未真正實現(xiàn)，司法機關的人、財、物沒有獨立于政府，造成了司法機關行政化傾向。專門監(jiān)督機關體制上隸屬于行政系統(tǒng)內部，讓下級監(jiān)督上級難以實現(xiàn)。在社會監(jiān)督中的新聞監(jiān)督的作用不能真正發(fā)揮，多數(shù)新聞媒體都作為行政的喉舌，更談不上監(jiān)督。三是監(jiān)督手段單一。許多監(jiān)督做表面文章的多，深入到內部的少;在查閱手段、控制手段上，未能采取先進科學手段，采用軟性監(jiān)督的多，采用硬性手段的少;在監(jiān)督方式上，采用定期監(jiān)督的多，采用專項監(jiān)督、全程監(jiān)督、臨時監(jiān)督等方式的少;此外，監(jiān)督主體在通訊設備、調查取樣工具、強制執(zhí)行手段等方面相對比較落后，也造成監(jiān)督難以真正實施到位。

2.從監(jiān)督客體方面看。一是自覺接受監(jiān)督的意識淡薄。中國經歷了兩千多年的封建專制，封建主義思想的殘余比較嚴重，官本位思想在人們心中尤其時行政人員心中扎根，一些政府工作人員沒有弄清權力的真正來源，在工作中只對上級領導負責，而不愿意接受人民群眾的監(jiān)督。對于群眾來信來訪反映的問題，相互扯皮推諉，使問題長期得不到解決，甚至打擊報復監(jiān)督者的事情也時有發(fā)生。二是政務公開的力度還不夠。實行公開原則，是監(jiān)督制約活動富有成效的前提條件，信息不靈，影響監(jiān)督制約活動的及時性和準確性。在現(xiàn)實政治生活中，由于國家機密的范圍過寬，很多應當讓人民知道的情況沒有公開，再加上一些單位和個人以保密為借口限制政務公開，拒絕接受廣大人民群眾的監(jiān)督，這就給人民參與政治監(jiān)督、制約行政權力造成了一定的困難，嚴重影響了其威力和效能的充分發(fā)揮。三是監(jiān)督范圍狹窄。司法監(jiān)督只是對具體行政行為，行政復議的內部監(jiān)督經修改后雖增加了部分抽象行政行為，但只包括行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件。根據(jù)中國有關法律規(guī)定，只有人大對同級及下級人民政府和上級行政機關的抽象行為具有監(jiān)督權，確定了備案制度，賦予其改變或撤銷權，況且在實踐中這種權力很少行使。監(jiān)督對象還缺乏均衡性，往往監(jiān)督行政工作人員多，監(jiān)督行政工作機關少;監(jiān)督一般公務員多，監(jiān)督中高級領導干部少，尤其“第一把手”的監(jiān)督幾乎出現(xiàn)“漏監(jiān)”;監(jiān)督濫用權力者多，監(jiān)督失職不作為者少;自上而下監(jiān)督多，自下而上監(jiān)督少;內部監(jiān)督多，外部監(jiān)督少。

3.從監(jiān)督程序上看。一是監(jiān)督法規(guī)不完備。以現(xiàn)代法制監(jiān)督的要求而論，行政法制監(jiān)督主體對國家行政機關及其公務員的監(jiān)督行為，必須以系統(tǒng)、完備的監(jiān)督規(guī)則為依據(jù)，并通過明晰、具體的監(jiān)督方式和程序來實施。科學、有效的監(jiān)督應當是硬性監(jiān)督，即有明確的監(jiān)督標準、合理的監(jiān)督方式、嚴密的監(jiān)督程序，以法律法規(guī)為依據(jù)，并處處受法律法規(guī)的保障和約束。近年來，中國出臺了諸如《行政訴訟法》、《行政復議條例》、《行政監(jiān)察條例》等一系列法律、法規(guī)，但是，由這些法律、法規(guī)所構成的行政法制監(jiān)督規(guī)則還很不完備、很不具體。一些重要的監(jiān)督規(guī)范等未能推出，一些重大的監(jiān)督活動缺乏法律依據(jù)，無所適從;同時，一些現(xiàn)在已經出臺的監(jiān)督規(guī)則缺乏明確的標準和可供操作的細則，使監(jiān)督主體難以準確裁量和及時查糾被監(jiān)督對象的越軌、違法行為。二是監(jiān)督機制缺乏雙向性。科學、有效的監(jiān)督機制運行過程，應當是自上而下的下行監(jiān)督與自下而上的上行監(jiān)督、平行監(jiān)督及多方監(jiān)督有機統(tǒng)一的運行過程。但從中國政府內部監(jiān)督機制的運行過程來看，自上而下的下行監(jiān)督比較易于實施，下行監(jiān)督一般可以做到有力、有效，而自下而上的上行監(jiān)督難于進行，上行監(jiān)督往往成為有名無實的“虛監(jiān)”和疏而有漏的“失監(jiān)”，從而使一些本應避免或查糾的違法、不當行政行為得不到及時預防和查糾，以至釀成行政工作的某些重大失誤。另外，在中國行政法制監(jiān)督的運行過程中，被監(jiān)督對象所作用的環(huán)節(jié)過于單一的問題，即把監(jiān)督的著力點放在事后糾偏上，漠視甚至放棄了前期預防的工作，使監(jiān)督行政工作僅僅停留在事后的修修補補上 [2]。

二、增強監(jiān)督行政的有效性的途徑

1.整合監(jiān)督資源。現(xiàn)階段，中國有多種行政監(jiān)督主體，它們各有所長，互為補充，整合這些監(jiān)督力量，凝聚成監(jiān)督合力，有利于促進監(jiān)督效率的提升。根據(jù)中國憲法，權力機關對行政的監(jiān)督是根本的監(jiān)督，應該發(fā)揮人民代表大會在監(jiān)督體制中的領頭羊作用，以人大為中心設立一個專門行使監(jiān)督職能的監(jiān)督委員會，統(tǒng)一領導和協(xié)調社會各監(jiān)督主體的工作，負責各監(jiān)督主體的縱橫聯(lián)系和總體協(xié)調，統(tǒng)一制定全國性監(jiān)督規(guī)劃與政策，對各監(jiān)督主體進行明確分工，達到互相銜接，互相補充，消除監(jiān)督的真空，避免監(jiān)督資源的無謂浪費。還可以借鑒國外的成功經驗，結合中國的實際情況，設立人大監(jiān)察專員等制度。

2.擴大監(jiān)督范圍。將抽象行政行為逐步納入監(jiān)督范疇，將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監(jiān)督時，還要多加自由裁量的行政行為的監(jiān)督，這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監(jiān)督中的具體體現(xiàn)。努力實現(xiàn)監(jiān)督平衡，加大對行政機關、尤其是對領導干部的監(jiān)督，建立廣泛的一般行政監(jiān)督，即加強上下級政府的雙向監(jiān)督，避免監(jiān)督過程中的單一性。對行政機關及其工作人員行使行政權力的過程進行有效監(jiān)督，這也具有促進依法行政與提高監(jiān)督效果的重大現(xiàn)實意義。

3.完善監(jiān)督法律法規(guī)體系。目前，中國已經出臺一些監(jiān)督法規(guī)條例，但仍然達不到健全整個監(jiān)督法律體系的目的，必須依據(jù)法律的系統(tǒng)性和層次性的要求，健全分支的監(jiān)督法律法規(guī)體系。制定出科學的行政程序，建立并不斷完善從政行為規(guī)范，明確職責范圍、辦事程序，形成環(huán)環(huán)相扣、權責分離的工作機制，對權力運行中自由裁量部分進行制約規(guī)范，真正有效避免行政職權的濫用。

4.提高群眾參與度。人民群眾對行政的監(jiān)督，最主要靠人大監(jiān)督來實現(xiàn)。而人大監(jiān)督只有發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督，才能硬起來。但在目前的政治生活中，很多人集政府官員和人大代表的雙重身份于一身，這使得被監(jiān)督者和監(jiān)督者的身份發(fā)生了重合，既是權力執(zhí)行者，又是被監(jiān)督者，很難保證人大代表對監(jiān)督對象提出公正的建議、評判或意見。為了更好發(fā)揮群眾的參與度，可適當減少人大代表中政府官員的比例，多增加來自基層的群眾人數(shù)。建立渠道暢通的公民監(jiān)督方式，完善信訪、舉報、檢舉等制度，使憲法規(guī)定的公民的監(jiān)督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。

5.推行司法獨立。司法獨立是一項為現(xiàn)代法治國家普遍確立的基本法律準則。可以說，沒有司法獨立，就沒有現(xiàn)代意義上的法治。柏拉圖認為，“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅;然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。”[3] 司法機關在行使監(jiān)督制約行政機關的權力時，更需要司法的獨立。一方面，要嚴格按照憲法規(guī)定獨立行使審判權，按照憲法和黨章的規(guī)定堅持黨對司法工作的領導，主要限制在方針政策的領導，而不直接插手干預具體審判工作或對案件的裁判意見做出審批，做到黨委與審判機關各司其職，相互不越位。另一方面，盡可能實現(xiàn)司法機關的垂直管理，司法機關在人事、財政等方面與地方行政相對脫鉤，擺脫地方政府的束縛，建立由中央至地方法院垂直的人事、財政體系，防止地方行政干擾和地方保護主義。同時，可以借鑒法制建設比較發(fā)達的國家，打破地域限制跨省、跨地區(qū)設置機構，從而更好地實現(xiàn)有效司法監(jiān)督。

6.發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。以傳媒為主要載體的公眾輿論，既是公民監(jiān)督制約國家公權力、消除權力腐敗現(xiàn)象的“利劍”，又是保障公民私權利不受侵犯的“盾牌”。輿論監(jiān)督具有主動性、及時性、自主性、真實性、選擇性、導向性、后果嚴厲性、渠道暢通等優(yōu)點，被譽為獨立于立法、行政、司法的第四種權力，是一種有極大影響力而又靈活的監(jiān)督力量，輿論監(jiān)督可以說是公民社會唯一能夠與公權力相抗衡的力量。要讓輿論對行政權的行使進行有效監(jiān)督，對新聞的真實性和客觀公正性應作監(jiān)控的同時，進一步淡化新聞媒體的官方色彩，給予新聞媒體一定的獨立空間，同時不斷完善出臺新聞、出版方面等的法律法規(guī)，使之真正成為一種制度化和法律化的民主監(jiān)督機制 [4]。

參考文獻:

[1]沈榮華.現(xiàn)代行政法學[M].天津:天津大學出版社，2006.

[2]依法行政與性質法制監(jiān)督問題淺議[EB/OL].http://www.studa.net/xingzhengfa/070720/11162379.html.

[3]法學教材編輯部，西方法律思想史編輯組.西方法律思想史資料選編[M].北京:北京大學出版社，1993.

[4]張立榮.中國行政法制監(jiān)督機制:現(xiàn)狀評析及改革探索[J].政治學研究，2001，(2).[責任編輯 郭偉]