中國財政支出地區(qū)差異的問題研究

摘要:如同經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在地區(qū)差異一樣，中國財政支出也體現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異性。研究了1990—2008 年中國東、中、西部三大區(qū)域財政支出地區(qū)差異的狀況，運用指數(shù)方法分析了中國財政支出地區(qū)差異的程度和特征，并探析了這種不平衡產(chǎn)生的原因及相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞:財政支出;地區(qū)差異;均等化

中圖分類號:F812.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0016-03

引言

改革開放以來，中國在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時區(qū)域差距不斷擴(kuò)大，這一問題日益突出并成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與和諧社會建設(shè)的主要威脅因素 [1] 。在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各種財政政策中，財政支出歷來是最為重要的手段與方式之一，財政支出的投向不同意味著公共服務(wù)和受益對象的不同。因此，分析財政支出及各支出類別的地區(qū)差異對于分析中國財政支出地區(qū)間差距的特征，制定和完善促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的財稅政策有著重要意義。

目前，一些學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注中國財政收支的地區(qū)差距問題。Tsui(2005)將各收入對財力差異的相對貢獻(xiàn)率分解為省內(nèi)差異貢獻(xiàn)率和省際之間的貢獻(xiàn)率，該研究是基于縣級水平的分析，并沒有分析東、中、西三大區(qū)域的差異 [2] 。劉亮(2007)根據(jù)東、中、西三大區(qū)域，對人均預(yù)算收入和中央轉(zhuǎn)移支付的差異進(jìn)行區(qū)域分解，以確定區(qū)域內(nèi)部及區(qū)域間財力差異對全國財力差異的影響 [3] 。胡怡建和張倫倫(2007)根據(jù)收入來源(包括轉(zhuǎn)移支付)對財力地區(qū)差異進(jìn)行要素分解，以確定各項收入對財力差異的貢獻(xiàn)率 [4] 。綜上所述，已有的研究主要集中于地區(qū)間財力差異的測量，而應(yīng)用區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中不平等指數(shù)及相關(guān)分解方法研究財政支出地區(qū)差距的文獻(xiàn)卻非常少。

本文在上述研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)東部、中部、西部三大區(qū)域的劃分，以 1990—2008年為分析區(qū)間，以五年為一個分析單元，研究了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期財政支出地區(qū)差異的現(xiàn)狀，運用指數(shù)方法分析了中國財政支出的地區(qū)差異程度和特征，并探析了這種不平衡產(chǎn)生的原因及相關(guān)政策建議。

除此之外，一些年份財政支出區(qū)域分布的明顯變化也反映出宏觀政策變動的影響。例如，1994年財政體制改革惡化了中西部地區(qū)的財力，致使1995年中西部地區(qū)財政支出的比重出現(xiàn)了顯著下降。2000年以來的西部大開發(fā)戰(zhàn)略使西部地區(qū)財政支出的比重提高較快。2005年的中部崛起戰(zhàn)略也使中部地區(qū)財政支出的比重有所提高，但相對西部而言提高并不顯著，可見中部的發(fā)展受到此政策的影響相對較小。

一、中國財政支出地區(qū)差異的現(xiàn)狀

1.財政支出規(guī)模的地區(qū)差異。近年來，中國地區(qū)財政支出的規(guī)模有了大幅增長。從區(qū)域分布來看，東部地區(qū)的財政支出增長十分顯著，遠(yuǎn)大于中、西部地區(qū)[5] 。從表1 可以看出，1990年東部地區(qū)財政支出總額為933億元，中部為586億元，西部為560億元，東部地區(qū)約占總量的1/2，中、西部均占1/4;而2008年這一指標(biāo)分別變?yōu)?2 891億元、12 592億元和13 766億元，各地區(qū)占全國總額的比例仍然大致不變。這說明三大地區(qū)的相對差異不變，但絕對差異在擴(kuò)大。也就是說，對于中、西部總體上經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然財政支出規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)相比，卻因為絕對差異的擴(kuò)大而處于一種不利的地位。

2.財政支出結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異。財政支出結(jié)構(gòu)是地方政府財政支出總額中各項支出的組合，它反映了一定時期地方政府財政政策的方向和所提供公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)。根據(jù)地方財政預(yù)算表，我們將地方財政支出分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和公共支出。前者包括基本建設(shè)支出、企業(yè)挖潛改造支出和科技三項費用、農(nóng)業(yè)與林業(yè)支出和城市維護(hù)建設(shè)費四項;后者包括教科文衛(wèi)生事業(yè)費支出、其他事業(yè)費支出、行政管理支出、行政事業(yè)單位離退休費、社會福利保障費支出和其他支出 [6]。

從表2可以看出，近年來東、中、西部地區(qū)地方財政支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不同特點?？傮w而言，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重呈下降趨勢，公共支出比重相應(yīng)上升;而中、西部地區(qū)的情況則正好相反，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重呈上升趨勢，而公共支出比重卻有所下降。究其原因，跟各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平不無關(guān)系。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，需要政府更加關(guān)注市場失靈的地方，提供更加完善的公共服務(wù)，這使得東部地區(qū)公共支出比重逐年上升。而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，政府更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)總量的增長，再加上國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的推動，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出呈現(xiàn)上升趨勢。值得注意的是，公共支出是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，中西部地區(qū)公共支出比重下降表明公共服務(wù)長期得不到應(yīng)有的重視，這種情況的確令人擔(dān)憂。

二、財政支出地區(qū)差異的實證分析

1.人均財政支出地區(qū)差異的變動趨勢。人均財政支出能夠有效反映各地財政支出分配的公平程度。從表3可以看出，用絕對指標(biāo)極差和標(biāo)準(zhǔn)差來衡量，1990—2008年中國各地人均財政支出的離散程度呈上升趨勢，極差從1990年的499元上升到2008年的11 319元，標(biāo)準(zhǔn)差從1990年的140元上升到2008年的2 903元。用相對差異指標(biāo)來衡量，極值比和變異系數(shù)都表現(xiàn)出先上升后下降的趨勢，極值比由1990年的5.8上升到2005年的7.9，之后又開始下降，直到2008年的5.7;變異系數(shù)從1990年的0.55上升到2005年的0.72，之后開始下降，直到2008年的0.61，說明從1990—2005 年前后，人均財政支出的地區(qū)差異問題越來越嚴(yán)重，但2006年以后這種地區(qū)差異開始有所縮小。這是因為改革開放初期實行的“向東傾斜，梯度推進(jìn)”的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略使得中國各地區(qū)間的財政差距和公共服務(wù)差距迅速擴(kuò)大，從2006年起中國開始推進(jìn)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，人均財政支出的地區(qū)差異開始逐漸縮小。

2.以基尼系數(shù)衡量人均財政支出的地區(qū)差異?；嵯禂?shù)(Gini Coefficient)是經(jīng)濟(jì)學(xué)上用來綜合考察居民內(nèi)部收入分配差異狀況的一個重要分析指標(biāo)，已經(jīng)被廣泛地用于一切分配問題和均衡程度的分析和衡量。為了更準(zhǔn)確地反映各地區(qū)在財政支出上存在的差異，本文根據(jù)基尼系數(shù)的平均差方法，計算了1990—2008年人均財政支出、人均公共支出和人均經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出基尼系數(shù)。從下頁表4可以看出，1990 —2008 年中國人均財政支出、人均公共支出和人均經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的基尼系數(shù)都呈下降趨勢，但卻都超過了國際公認(rèn)的0.40的警戒線，可以看出中國目前人均財政支出地區(qū)差異問題比較突出。值得注意的是，人均公共支出基尼系數(shù)要明顯高于人均財政支出和人均經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的基尼系數(shù)，這說明地區(qū)之間的人均公共支出差異問題比人均財政支出和人均經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出差異問題更加嚴(yán)峻?？梢姡壳爸袊伯a(chǎn)品供給的地區(qū)差異是明顯的，這隱含著不可忽視的社會風(fēng)險。

3.以泰爾指數(shù)衡量人均財政支出的地區(qū)差異。泰爾指數(shù)(Theil Index)是從信息量和熵的概念出發(fā)來考察個體之間的差異性 [7]，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被廣泛運用于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異程度研究。與變異系數(shù)、基尼系數(shù)相比，泰爾指數(shù)的特殊意義在于能將人均財政支出的地區(qū)差距分解成地帶內(nèi)差距和地帶間差距。本文計算了1990—2008年的全國人均財政支出的總體泰爾指數(shù)及東、中、西三類地區(qū)的區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間的均等性分布程度。

從表5可以看出， 1990—2008年人均財政支出的地區(qū)差距經(jīng)歷了以下發(fā)展階段:1990—2000年泰爾指數(shù)呈上升趨勢，從2005年開始下降，經(jīng)歷了先上升后下降的倒“U”型發(fā)展過程。其中，人均財政支出的地區(qū)間差距相對較小，也呈現(xiàn)出了先上升后下降的倒“U”型發(fā)展趨勢;而人均財政支出的地區(qū)內(nèi)差距相對較大，總體上講東部排在首位，西部次之，中部排在最后。由此可見，改革開放后中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡加劇了地區(qū)間的財力差異，近年來隨著中國均等化戰(zhàn)略的推進(jìn)，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付逐步縮小了地區(qū)間的發(fā)展差距和財力差異，因此人均財政支出的區(qū)內(nèi)差距成為了影響中國地區(qū)財政支出差距的決定性力量。

結(jié)論及政策建議

由此可見，近年來中國財政支出的均等化程度在不斷提高，但財政支出地區(qū)差異問題仍然比較明顯，其中公共支出比經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的地區(qū)差異問題更加嚴(yán)峻。現(xiàn)階段財政支出地區(qū)差異的根本原因在于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展以及由此決定的地方財政能力的差異，這必將引發(fā)地區(qū)間公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平的差異，從而影響中國均等化戰(zhàn)略的實現(xiàn)與和諧社會的建設(shè)。因此，中國應(yīng)不斷完善現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，通過轉(zhuǎn)移支付的手段使各個地區(qū)擁有大致均等的財政能力，從而滿足各個地區(qū)大致相同的財政支出需求。綜上所述，我們提出以下政策建議:

1.實行規(guī)范的、以均等化為目標(biāo)的財政轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)范性差且不透明，其中相當(dāng)部分是為解決分稅制改革以前的歷史遺留問題 [8] 。在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)，具有正面均等效果的轉(zhuǎn)移支付僅限于始于1995年的“一般性轉(zhuǎn)移支付”，但其總量占一般目的轉(zhuǎn)移支付的比重不到30%，占全部轉(zhuǎn)移支付的比重不到10%。而維護(hù)地方既得利益的稅收返還雖然相對規(guī)模有所下降，但目前占轉(zhuǎn)移支付總額的比重仍然超過1/3。因此，今后應(yīng)當(dāng)減少用于非均等化方面的轉(zhuǎn)移支付資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付等均等化轉(zhuǎn)移支付數(shù)量。

2.調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)，增加中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)所獲份額。從各類轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量看，還沒有確立以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)，稅收返還所占份額最大，而且東部地區(qū)所占稅收返還份額最大。這種資金分配結(jié)構(gòu)不僅沒有縮小地區(qū)間貧富差距，反而惡化了財政支出均等化狀況。因此，有必要改變轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)，使其向中、西部貧窮地區(qū)傾斜，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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