NGO與政治民主的關系探析

摘要:作為一種政治領域之外的獨立存在，NGO對民主的作用主要體現為其在政治領域之內進行利益表達，進而促進民主決策，NGO與政治民主有明顯的正相關關系。但是，NGO表達的利益不一定真實可靠，利益表達最終也不一定帶來民主決策，甚至還有可能因為參與過度導致社會的動蕩和混亂，這些失敗并不能否定NGO與民主在本質上的正相關關系，而更適合說明政治民主的實現需要條件。認為，健康的成長空間和一個強有力的政府配合是NGO發揮民主作用不可缺少的條件。

關鍵詞:NGO;政治民主;利益訴求

中圖分類號:D0文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0223-02

現代NGO是在國家—社會二元分離背景下產生的，它的存在本身可以被視為一種民主的象征，因為它代表了不受政府行政權力支配，人們自主管理的社會空間。但是，我們在談論NGO與民主關系的時候，關注更多的是NGO在政府行政權力領域之內，對本屬于政府行為的政策制定發揮影響，從而促進民主決策，確保公共利益。從這一意義上講，NGO的利益表達功能對于政府民主決策有促進作用，二者的正相關關系十分明顯。但是，民主如此復雜，就NGO而言，雖然其利益表達于民主有益，但并不一定帶來最終的民主結果，因此，理論界對NGO與民主的正相關關系一直存在質疑。下面我們將結合這些質疑對NGO與民主的關系進行進一步探索。

一

雖然NGO與民主的正相關關系十分明顯，但即使有NGO參與，政治民主也不一定最終實現，這成為人們質疑NGO與民主關系的主要依據，并進一步影響到人們對NGO的基本判斷，NGO是促進民主還是阻礙民主，由此人們對NGO是應該鼓勵支持還是孤立壓制?為辯明事實，我們有必要對各種質疑進行分析。綜合起來，在NGO是否能促進民主這一問題上，主要有以下三種質疑存在:

1.NGO的代表性。每一個NGO都是有利益訴求的，但NGO究竟代表了誰的利益，是否真正代表了它所宣稱的它所代表的社會群體，換句話說，其代表性是真實可信還是僅僅屬于自我授權、自我標榜甚至是刻意的欺騙公眾?對于會員制的NGO，由于其內在的治理結構，我們比較容易相信其代表了會員的利益訴求，但對于大量由少數人組成且宣稱代表了較大范圍的公眾利益的時候，質疑是有道理的。畢竟，沒有經過任何選舉，沒有明確的委托—代理關系存在，代表性從何而來?這些NGO是在什么地方、以怎樣的方式、通過什么樣的程序和模式向它們所代表的人群咨詢的?NGO真的能代表他們嗎?這點在一些國際NGO與主權國家的沖突之中體現得最為明顯，國際NGO宣稱它代表了公共利益，試圖影響主權國家的政策，阿富汗的一位部長就針對國際NGO提出了這樣的問題:“國際非政府組織有什么權力決定對阿富汗人來說什么是最好的選擇?我們才是人民真正選出的代表。”[1]在中國，也有學者認為NGO在與普通公民溝通方面做得不夠，代表性顯得不足 [2]。如果NGO根本不像它們自己所宣稱的那樣代表了某一人群的利益，其表達出的利益與實際的利益訴求就有差異，那這種利益表達對民主決策就沒有起到應有的作用，甚至還有可能對政策制定產生誤導。從上述分析來看，NGO的利益表達并不一定有助于民主決策。

2.NGO的利益表達并不一定導致民主的決策結果。按照多元主義者的觀點，政治是不同利益集團之間的斗爭，所以人們都應該找到自己的利益代表去表達、去影響公共政策，這樣才有可能實現民主決策。問題在于利益表達，各方利益的競爭并不能自動地形成公共利益;由于利益各方的力量有強弱對比，那些力量強大一些的利益方更有可能影響最終政策，而力量弱一些的利益方則容易被政策所忽略。所以，即使有利益表達環節，不平衡的力量對比如果不能被很好地整合，最終的決策仍然會出現特殊利益凌駕于其他利益之上的情況，這顯然不是我們想看到的民主。歷史上的雅各賓主義就認為，非政府組織瓦解政治體系，削弱整合結構，從而削弱了民主控制，以狹隘的少數派控制取代了多數控制，因此非政府組織是民主的障礙 [3]。

3.NGO過度的利益訴求和政治參與容易導致分裂性和破壞性的后果，最終實現的不是民主，而是政治體系甚至是全社會的混亂和動蕩。當然，從長遠來看，我們可以把這些混亂和動蕩稱為民主的代價，但是這終究會給現實社會造成極大的傷害。正如學者俞可平所說的:“民主是個好東西，不是說民主是無條件的，實現民主需要具備相應的經濟、文化、政治條件，不顧條件而推行民主，會給國家和人民帶來災難性的結果。” [4] 周平認為，過分擴張的政治參與一旦超過現有政治體系的吸納能力，就有可能發展成為政治不穩定;某些極端利益要求的參與可能直接威脅著國家政治體系的穩定;高頻度的政治參與會對政治體系造成過大壓力，容易造成政治體系的功能無法得到有效發揮 [5]。在現實中，一旦一個國家的NGO總體上均熱衷于利益表達，積極參與政治，而該國政府的政治參與機制又不具備相應的吸納條件，就很可能出現上述后果。比如在一些東南亞國家，公民社會組織對人民力量的過度動員，對政府頻繁的政治要求，就已經對這些國家民主制度的建設造成了破壞性的影響 [6]。因此，我們可以認為，如果沒有相應的制度條件，沒有足夠的政治容量，NGO的利益訴求也可能對民主無益，甚至給社會造成混亂和動蕩。

雖然人們對NGO促進民主寄予厚望，但我們不得不承認，NGO表達的利益也許并不是真實的民意，NGO表達的利益在與各方利益碰撞之后也許仍然不能得到民主的決策結果，不僅如此，一旦NGO的政治參與超出了現有政治體系的接納能力，整個社會可能遭到分裂和混亂的傷害，如果這也是民主的代價，那這種代價將是巨大的。

二

如上文所述，NGO的確不一定促進民主的實現，但我們也不能因此簡單地判定NGO與民主之間是負相關關系，為了對NGO與民主的關系有更清晰的認識，有必要對各種情形進行進一步分析，以分清是NGO本身的問題還是其他因素的問題，或者說是各種因素配合的問題。

1.關于對NGO代表性的質疑，NGO表達的利益不一定是真正的民意，這一點對于民主決策無益。暫且不論NGO偽造民意的可能性，我們認為，NGO在此處的缺陷分兩種情況:一是NGO傳遞了根本不存在或者錯誤的民意訴求;二是NGO將相對較少人群的民意放大為較多人群的民意進行表達，以期影響公共政策。在東南亞一些國家，公民社會組織起來的力量足以推翻政府，但是這一次次的人民力量運動代表的并不一定是整個社會的意志，更多情況下只是少數被動員起來的利益群體的利益;[7] 在動員機制、媒體宣傳等多種因素影響下，NGO放大民意覆蓋面的意圖很容易成功。我們認為，利益表達，即使相對狹隘的利益也有表達的權利，但是NGO如果偽造民意來誤導公眾、誤導政府，顯然應該對民主決策的失敗承擔責任;我們只能說這類組織已經淪為爭奪政治利益的工具，而不再是追求公益的NGO。

2.由于利益表達不一定帶來民主決策，有種傾向就判定NGO是民主的阻礙，意即NGO的利益表達帶來了多元利益的紛爭，從而造成利益整合的困難，導致最終民主決策無法實現。在這里，我們認為把責任完全歸結到NGO身上是不恰當的，因為，民主決策不僅需要利益表達，也需要利益整合，將各種相互沖突的利益整合為可管理的公共利益。NGO也許可以很好地履行前者即利益表達，但卻沒有手段履行后者。利益整合主要是政府的責任，利益整合不好導致民主決策的失敗應該考慮政府在其中的責任，而不能責怪NGO之利益表達。在這點上，與其說是NGO對民主的阻礙，不如說是政府能力的欠缺造成的遺憾。

3.對于NGO過度的政治參與有可能引起的動蕩和混亂，我們認為從單方面來講，NGO的政治參與是沒有錯的，問題是需要適度參與，而過度或適度都需要一個參照物，即現有政治系統的承受能力和吸納能力。如果發生上述動蕩與混亂，只能說是政治系統還不具備接納NGO參與的容量，相關的制度條件都還不成熟，在這種情況下，僅僅宣稱是NGO的錯有失偏頗。解決的方向一是從實際情況出發對NGO的政治參與進行規范、引導，使之不至于突破現有的政治框架進而引起混亂;方向之二是政府順應社會發展的要求，不斷深化改革，為政治參與創造更大的空間。

綜合以上幾種情況，NGO之于民主，之所以不一定帶來真正的民主結果，其原因除了NGO本身喪失立場，為達成目的而偽造民意以外，其他原因并不全在NGO本身，更多的要和政府行為結合起來考察。譬如需要政府有較強的利益整合能力，需要政府對NGO進行適當引導，并不斷地改革以增加對政治參與的承載能力。簡而言之，NGO對民主的促進作用能否充分發揮不僅取決于NGO本身是否恰當地行使了利益表達功能，還取決于是否有一個強有力的政府進行配合;NGO民主功能的完美實現應該是NGO和政府良好配合的結果。

三

NGO作為現代社會民主的一種象征，除了代表一種政府之外的自主管理空間之外，其在政治領域之內進行政策倡導，也是進行利益表達，促進民主決策的重要表現。雖然在實踐中，NGO對政治民主的促進作用存在種種質疑，但我們更宜將其理解為實然狀態下實現民主的種種條件不成熟，尤其是缺乏一個強有力政府配合的結果，而不宜簡單地給出NGO阻礙民主的結論。在一個適宜NGO生長的社會，有強有力的政府對NGO的利益表達進行引導并從全局進行利益整合，NGO對民主的作用才會充分發揮出來。

參考文獻:

[1]徐瑩.當代國際政治中的非政府組織[M].北京:當代世界出版社，2006:139.

[2]鄭鍔.近年來中國NGO政策參與問題研究綜述[EB/OL].西部女性網，http://www.westwomen.org/changdao/2007/1122/article_198.html.

[3]毛壽龍.非營利組織與民主[EB/OL].中國經濟體制改革研究會公共政策研究網，http://www.crcpp.org/cpipphtml/maoshoulong/2006-3/27/200603271003_2.html.

[4]俞可平.民主是個好東西[M].北京:社會科學文獻出版社，2006:3.

[5]周平.政治學導論[M].昆明:云南大學出版社，2007:249.

[6]高奇琦.公民社會與民主鞏固:東亞政治實踐對西方經典理論的檢驗[J].晉陽學刊，2009，(2).[責任編輯 郭偉]