淺談政府投資項目建設中存在的問題及采取的對策

摘要:政府投資建設項目是指為滿足國民經濟和社會的發展，政府對關系國家安全的、市場不能有效進行資源配置的經濟和社會領域進行投資的建設項目。政府投資建設項目具有公益性強、投資性大等優點。基于建設項目中存在的問題及問題產生的原因，探究解決問題的對策。

關鍵詞:國家;投資項目;招投標

中圖分類號:F12文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)27-0200-02

近年來，隨著經濟建設的快速發展，各級政府基礎性和公益性項目的建設規模越來越大，改善了城市的基礎設施、投資環境，提高了城市的綜合實力，促進了各地國民經濟的全面發展和社會進步。但是，我們通過對部分政府投資的項目審計發現，在工程建設熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機制等方面存在不足，項目建設過程中出現了不容忽視問題，本文基于建設項目中存在的問題及問題產生的原因，探究解決問題的對策。

一、政府投資項目建設中存在的問題及原因分析

(一)項目前期工作缺乏深度

建設項目前期工作是建設程序中一個非常重要的階段，是指從建設項目醞釀決定到開工建設以前進行的各項工作。根據中國現行制度，基本建設前期工作主要包括:提出項目建議書、編制可行性研究報告、初步設計和編制工程概預算，以及按照管理權限提請有關單位審批等。在實際工作中，許多政府投資項目前期準備工作不足，沒有請相關專家進行深入細致的可行性研究，造成項目決策走了過場、流于形式，行政立項批復建設內容往往與實際建設內容出入較大，甚至有些項目已經竣工，前期建設手續尚未完成，投資概算對造價的控制失去意義;有的更是領導頭腦發熱，長官意識強烈，造成工程盲目上馬，出現大量的“政績工程”、“面子工程”和“三邊工程”。

(二)招投標不規范

1.招標人不正當招標。不正當招標行為表現在:(1)以資金不足需要墊資為由，指定施工隊伍;(2)以建設項目需要搶時間、趕工期為由，“省略”法定的招投標程序;(3)對一些非保密安全性項目，以建設項目是“保密”工程為由，不進行招投標程序而私自指定承包人等。

2.投標人不正當投標。投標人在進行投標時，不正當的行為主要有:(1)誠信缺失，弄虛作假;(2)利用關系進行行賄;(3)自律性較差，存在串標、圍標、陪標現象。

3.行政權力干涉招投標。建設項目的資金來源主要是政府，因而在進行建設項目的招投標時，行政權力對公正的招投標進行干涉或限制屢見不鮮的。當前，從干涉的主體上進行劃分，主要有領導干部非法干預、現場監督人員干預、地方政府干涉及部門干涉四類。

(三)政府投資項目管理薄弱

政府投資建設項目的管理由黨政群機關、社會團體、教育及文化等多個不同部門的人員參與，每一項目均組建一個管理的班子，人數較多，如此多的參與人員也造成管理費用較高，同時還易于產生尾大不掉的現象。

管理人員的專業性不足、經驗不足所導致的物資浪費、投資失控等問題。政府投資建設項目由于資金大、要求質量高、參與項目人員復雜，因而對于管理人員就要求具有較高的專業性，但是臨時組建的班子使很多非專業人員參與到建設項目管理工作，非專業人員的資金調度能力、管理能力難以滿足項目管理的需求，也就不可避免地造成上述問題。

(四)項目建設監管不到位

政府投資項目建設管理的程序大致分為項目前期階段、建設實施階段以及竣工決算階段。如何把項目建設的有效監管貫穿于各階段，是提高項目建設經濟效益與社會效益，促進國民經濟持續、健康、快速發展的重要任務。當前項目建設管理不到位主要體現在:在項目前期存在利用各種手段，排斥投標人，搞地方保護;對于中標后的建設項目在進行施工時，為謀取不正當利益，而不嚴格按照合同履行建設義務;同時，工程監理履行職責不到位也是常見現象。有的監理不負責任，默認施工單位隨意變更工程;有的工程變更聯系單簽證不規范，簽證內容不全，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機;有的只對工程量進行簽證，未對價格進行確認;簽證不及時，沒有現場簽證，而是事后補簽，這些在很大程度上影響了簽證的真實性和有效性。由于缺乏有效的監督制約機制，造成監理單位不認真履行職責，發揮不了工程監理應有的作用。

(五)竣工決算高估冒算現象嚴重

部分施工企業受利益的驅動，抱有蒙混過關的僥幸心理，故意抬高工程造價，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價不切實際。有的施工合同簽訂不規范，對合同中必須簽訂的條款如:材料價格、人工單價調整問題，故意不簽、少簽，留有“活口”，給以后的定價留出了余地。高估冒算主要表現有重復計算、變更調減部分不扣除、不按合同規定下浮，高套定額或建設單位高價簽證等。

(六)投資體制不清

政府建設項目中投資、建設、運營管理“三分離”的投資體制落實不到位。投資與建設、建設與管理混為一體，行政行為直接融入工程項目的實施過程中，常常是政府直接組織項目建設，行政權力過度集中，在工程質量、財務管理、招投標等關鍵環節上缺乏有效的監督制約機制，政府既當裁判員又當運動員，結果導致項目投資工期較長、工程質量難以保證，而且一旦出現問題難以究責。

二、健全政府投資項目建設體制的對策

(一)深化經濟體制改革，健全法律法規

為確保政府投資項目建設招投標過程的公正、公平、公開，首先就必須深化經濟體制的改革，全面推進現代市場經濟體制在中國項目建設中的貫徹實施，減少行政力量在項目建設中的不合法干預，從根本上改變用人制度及權力分配制度。要實現經濟體制的深化改革，還必須加強立法，完善法規。當前，《招投標法》中的一些規定本身存在模糊性:低成本界定、化整為零的界定及資金情況的界定等。模糊的概念使得承包商及代理機構就有了建設時的彈性空間，因而，必須健全法規，使有關規定具體化、給代理機構等的自由裁量權變小，使建設項目的管理能夠依法進行，降低管理時的主觀參與度、行政權力參與度。

(二)推進誠信體系建設，健全社會監管力度

應積極地構建誠信體系:以誠信進行招投標、以誠信進行施工、以誠信進行竣工的決算。建立健全施工企業競爭不良的行為機制，狠抓管理，對于不誠信的行為予以嚴厲的打擊。同時，還應健全社會的監督。因為國家建設項目是服務于國家的經濟與社會利益的，因而它關乎到每一位民眾的利益，應加強群眾在監管作用的發揮。

(三)嚴格執行建設項目的各項管理制度

一是招標投標制度。依照招標投標法的規定，凡是達到招標起點的勘察設計、施工、監理和設備采購都應招標。要嚴格實施“陽光工程”，避免“暗箱操作”。二是建立設計咨詢、專家意見制度。一個項目從可行性研究、勘察、設計開始，就應召集相關方面的專家進行反復的研究，優先出最佳方案、設計，在城市建設方面，要遵從工程建筑的客觀規律，少一些長官意識，多一些專家建議。三是工程監理制度。要加強對工程監理機構的監督檢查，嚴把監理資質關，實行監理人員持證上崗，促使監理機構有效履職。對不認真履行監理職責的，要實施責任追究。四是工程變更簽證會審制度。嚴格控制施工現場簽證，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，要經聯席會議或集體討論審查確認，必要的簽證須經甲方、監理、設計、審計四位一體共同確認方可納入決算，以防工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加投資;確需進行的設計修改，引起工程量變化需要增加投資的，應當按程序報批。五是督查協作制度。建立監督制衡機制，紀檢、監察、計劃、財政、建設、審計和工程項目的使用部門應建立定期聯合協作督查制度，各單位、部門應當增強監督的主動性，各司其職，加強對政府投資工程建設過程的監督。

(四)加強政府項目建設全工程造價的控制管理

實行事前、事中、事后全方位審計，多層次控制工程造價，加大重大項目跟蹤審計力度，切實搞好項目“跟進”審計。

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