我國食品安全政府監管制度探討

摘 要:當前食品安全問題日趨成為人們關注的焦點，我國現行的食品安全監管體制面臨嚴峻的挑戰。從分析我國現在食品安全問題的成因出發，在總結發達國家食品安全政府監管制度經驗的基礎之上，結合我國的實際情況，提出完善我國食品安全政府監管制度的建議。

關鍵詞:食品安全;政府監管

中圖分類號:C93

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)09-0070-02

1 我國食品安全問題

1.1 目前我國食品安全存在的問題

2004年，安徽阜陽“大頭娃娃事件”因劣質奶粉造成數百名嬰兒身體健康受到嚴重損害。2006年，“紅心鴨蛋事件”在咸蛋類中被檢驗出含有“蘇丹紅一號”，而此種染料具有致癌的風險，是被禁止添加在食品中的。2008年九、十兩個月我國的食品安全遭受三次重大打擊。9月中旬，三鹿奶粉因三聚氰胺超標導致嬰兒患腎結石，并且此次奶粉事件延伸至液態奶、奶糖、餅干等產品中。10月中旬，四川廣元傳言通過短信四處傳播，損失慘重。10月下旬，大連輸港雞蛋被檢出三聚氰胺，后陸續檢出多款金丹存在問題，“蛋白精”被認為是罪魁禍首，雞蛋市場出現滯銷。見諸報端的食品安全事件只是食品安全問題的冰山一角。透過這些多次發生的食品安全事件，我們不得不反思食品安全監管體制和實際管理過程中存在的問題。

1.2 我國現有的食品安全監管體制

自2004年我國對食品安全監管體制做出了重大改革，實行分段管理體制，將從“農田到餐桌”的管理過程分為4段，有4個部門負責食品安全監管，即生產環節由農業部門負責;生產加工部門由質檢部門負責;流通環節由工商部門負責;消費環節由衛生部門負責監管(現在由質檢部門)。各食品安全監管部門分工明確，密切配合，相互連接，形成嚴密完整的監管體系。

2 我國食品安全問題的原因分析

2.1 由于市場機制的不完善所帶來的食品安全問題

在市場經濟中，主要靠市場自行調節來維持社會經濟的正常運行。但是，目前我國正處于轉型時期，并且市場經濟存在其固有的缺陷，食品安全并不能得到有效的保證。在市場上由于消費者與生產銷售者之間存在信息不對稱，生產銷售者對食品安全的信息處于優勢地位，消費者處于劣勢地位。不良的生產銷售者因一己之利，往往會產生機會主義的動機取向導致道德風險，從而生產銷售不安全的食品。這樣不僅不能達到安全食品的標準，而且會造成食物中毒或其他病癥甚至是公共衛生事件，產生很大的社會負效用。

2.2 我國食品安全監管體制上的不足帶來食品安全問題

(1)食品安全監管中各部門的職責出現重疊與分割。食品監管部門除了上述4個環節的農業部、質檢部、工商局和衛生部之外，還涉及商務部、國家技術監督局等十幾個部門。在管理層面上，有的部門是實行垂直管理，如工商局、食品藥品監督局，下設若干分支，與地方政府沒有隸屬關系;而衛生局、農業局等隸屬于當地人民政府，主管領導是由當地人大任命的，造成下屬部門隸屬于幾個部門的領導。另外不同管理部門對食品安全標準的設立不一，不同的上級指示要求，管理混亂不一，管理系統的條塊分割嚴重影響了各部門之間的信息共享。

(2)在食品安全監管中存在包括經濟利益在內的各種利益需求與沖突。在食品安全監管上，各部門的共同目標應該是為了維護公共利益。但是由于各部門職能除了監管食品安全之外，還涉及到其他領域。當利益出現沖突時，可能會為了某一特殊利益或部門利益而降低對食品安全監管的力度。

(3)我國食品安全監管中法律體系不完整，食品安全的規制結構難以有效整合。我國第一部食品衛生體系是在1982年全國人大常委會制定的《中華人民共和國食品衛生法(試行)》;在1985年全國人大常委會審議通過了新的《食品衛生法》和《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《商標法》等以及國務院各部委出臺的有關行政法規共同構成了我國現行食品安全監管的法律體系。但是因為監管層面上的復雜，各種法律調整的范圍有限，各職能部門在食品安全事件中處罰過輕或者是行政執行不力。

2.3 行業協會的監督能力有限

我國現行的食品安全監管體制是一個自上而下的監管體制。法律法規的出臺、標準檢測體系的建立，認證體系的建立等都是管理部門的決策與執行，容易造成管理“虛化”的問題。食品行業協會還沒有真正發揮其應有的作用。而其本身發展在現有的體制上發育不良，本身的生存能力也較差，自主獨立能力弱，資金匱乏并且依賴于當地政府，還不能擔當起食品行業監督的職責。

3 發達國家食品安全問題政府監管經驗借鑒

食品安全問題是一個復雜的社會問題，在社會經濟發展中占據著分重要的位置。發達國家經過多年的發展和經驗積累相對來說形成了一個較為成熟的食品安全監管體制，主要是介紹世界各國主要的食品安全監管模式，并以美國為例重點說明。

3.1 世界主要的食品安全監管模式

2003年，國際糧食組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations， FAO)和世界衛生組織(World Health Organization ， WHO)共同發布了《建立有效國家食品安全控制體系指南》(Guideline for Strengthening National Food Control System)(以下簡稱《指南》)，其中，對國家食品安全監管體系作出了3種模式的界定。一是多個部門監管體制(Multiply Agency System)，即中央各部門擔任不同的職能進行監管，以美國為代表。二是單個監管部門體制(Single Food Control Agency)，《指南》認為，這種監管體制有考慮的價值，在于這種體制可以統一監管措施，協調食品安全標準，避免多個部門之間的沖突混淆，集中力量，提高成本效益并能有效利用專業技術等資源，并且對處理突發事件有著明顯的優勢。但是從《指南》也同時指出，鑒于歷史等各種因素，建立起一個單個監管體制的食品監管體系有一定的困難。這種模式英國的監管模式比較突出，英國于1999年成立獨立的食品標準局專門負責國家的食品安全監管。三是綜合性體制(Integrated System)。這種體制試圖在多個部門的體制上，強調食物鏈監管工作各個部門及環節之間的有效協調與合作。我國在2008年大部制改革中，重新將國家質量監督檢驗檢疫局(質檢局)納入衛生部體系中，試圖“五龍治水”，由衛生部牽頭，承擔食品安全綜合協調職責，聯合農業部、工商局、質檢局、藥監局等部門在各自范圍內實施監管。

3.2 美國的食品安全監管模式

3.2.1 食品安全法制建設

美國自認是世界上“食品供應最安全的國家”，其中也源于其有一套成熟的法律規范系統。美國在建國之初就開始食品安全方面的立法并且隨著經濟科學技術的發展相應制定出解決新出現的食品安全問題的法律法規。到目前，美國食品安全法律既包括《聯邦食品、藥品和化妝品法》、《食品質量保障法》和《公共衛生服務法》等綜合性法規，也有《聯邦肉類檢驗法》、《禽類產品檢驗法》和《蛋產品檢驗法》等非常具體的法律。這些法律法規全面詳細規定了各種執行標準及執行程序。而且美國面對新的食品安全問題挑戰，如恐怖襲擊制定出一系列食品反恐的措施，例如《公共衛生安全和生物恐怖應對法》，與時俱進完善法律法規。

3.2.2 主要的食品安全監管機構

美國的食品安全體制是由聯邦政府相關職能部門和州地方政府相關職能部門共同組成。在聯邦政府層面上主要的負責部門有:美國農業食品安全局(FSIS)、美國衛生部(DHHS)的食品藥品管理局(FDA)、疾病預防和控制中心(CDC)、美國環境保護署(EPA)、美國動植物健康監督局(APHIS)等部門。其中FISI負責肉、禽及蛋制品的食品安全監管;FDA負責除了FSIS監管之外的食品安全監管。CDC針對所有食品安全進行食源疾病的預防和監管;EPA主要針對飲用水及由植物、海產品、肉和禽制成的食品維護環境和公眾健康;APHIS主要是保護動植物免受害蟲及其州地方政府各個層面建立起監管食物從生產到消費整個鏈條上的一種相互制約與合作的監管體系。

3.2.3 主要的食品安全監管制度

美國的食品安全不僅在于其有一套成熟完整的法律規范體系，而且在于相應健全的監管制度的可靠保證。食品安全風險管理制度是美國各級管理部門所采取的保證食品生產和加工全過程安全放入有力保障。其中最具特點的風險管理措施是“危害分析和關鍵控制點”(Hazard Analysis and Critical Control Point， HACCP)。主要是通過對主要的食品危害，如微生物、化學和物理污染的控制，能夠使使用者清楚地識別到可能發生的危害，并能制定出一個綜合有效的計劃來阻止和控制潛在危害的發生，食品工業可以更好地向消費者提供消費方面的安全保證，降低食品安全生產過程中的危害，提高人民的健康水平。另外，美國的食品安全召回制度是其又一高效制度。食品召回是指“食品的生產商、進口商或經銷商在獲悉其生產、進口或經銷的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回有問題產品，予以更換、賠償的積極有效的補救，以消除有缺陷食品的危害風險的制度。” 在法律的規范下，一方面生產銷售商積極主動進行食品召回，另一方面政府監管部門主要是FSIS或FDA進行嚴格監督。

4 我國食品安全政府監管制度的完善

4.1 推進我國食品法制化建設

4.1.1 加強食品安全立法

在《食品安全法》修改中，要重視連接發生的食品安全事件，總結其弊端，完善食品監管中的漏洞，并且應加快制定有關《食品安全法》的實施細則，建立可執行標準。

4.1.2 培養消費者的法律保護意識

目前我國廣大消費者的法律意識并不強，不能一步健全讓消費者普遍具有法律意識的素養，但應有階段有步驟地宣傳培養，逐漸讓消費者具有維權的意識，并對生產銷售者形成外在壓力促使安全食品的生產銷售。

4.1.3 嚴格執法，違法必究

加強食品安全立法的同時，而且要保證相關執法部門嚴格執法，而不因某一經濟利益或特殊利益放松處罰降低監管力度。各部門加強協作，嚴格把關，做到真正地有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

4.2 完善我國食品安全政府監管模式

借鑒發達國家的經驗，主要負責部門統一協調。目前我國的食品安全分段監管體制無法得到根本轉變，但在現有的管理體制下，應克服其管理重疊和分割的弊端，必須保證無縫監督和管理。第一，加強食品安全預警機制。一是對目標事件進行常規檢測，對事件的狀態及其變動進行風險評估和判斷。在獲取不安全信息后，要迅速調整相關監測計劃;二是目標事件因風險積累或放大或是突發事件引發危機，要立即依法進行檢測、追蹤、分析、預報和控制等。第二，建立信息披露機制。從食品生產、加工、流通、消費等各個環節，當對不安全的食品信息檢測到后，迅速將信息發布給公眾并進行必要的解釋以免引起恐慌，并接受廣大媒體和公眾的監督，而不是隱瞞不報，大事化小，小事化了，損害公共利益。第三，建立食品溯源機制和食品召回機制。

4.3 促進食品企業提高自我管制的能力和水平

政府要鼓勵企業積極主動選擇符合食品安全要求的技術、設備，建立符合企業自身特點的科學食品安全控制體系。同時政府要鼓勵行業協會、專業技術協會等非政府組織發揮它們的作用和力量，形成行業自律、行業自我約束的良好機制。這既能減輕政府的負擔，也有助于形成市場上良好的行業規范，促進企業和行業的良性發展。

參考文獻

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[3]張月義，韓之俊，季任天等.歐美食品安全監管體系研究[J].現代農業科技，2007，(22):227-229.