基于城鄉統籌的城鄉統一建設用地市場構建

摘要:由于我國一直實行二元土地所有制基礎之上的城鄉有別的建設用地使用制度，現行法律對集體建設用地的各種流轉方式進行了嚴格的限制，農民的利益受到了不同程度的侵害。因此，城鄉統籌是解決“三農”問題的有效途徑。通過統一城鄉建設用地市場，來保障農民的經濟利益，進而實現城鄉統籌。

關鍵詞:城鄉統籌;建設用地市場;集體建設用地

中圖分類號:F301.2 文獻標識碼:B

城鄉統籌發展是為改變城鄉二元經濟結構，實現經濟社會協調發展所作出的重大戰略決策，是解決“三農”問題的有效途徑。要實現城鄉統籌，最重要的就是使各種要素通過同一市場競爭機制在城鄉之間自由流動，實現資源的優化配置、推進農村進步。其中作為最基本的生產和生活要素，土地要素是其他要素順暢流轉的前提，自然而然成為城鄉一體化的核心內容。由于現行的城鄉二元的土地制度已經越來越不能適應經濟社會發展的要求，嚴重阻礙了城鄉統籌的實現，其中最突出的是建設用地市場的城鄉分割。因此，在城鄉統籌的背景下，研究如何構建城鄉統一的建設用地市場具有劃時代的歷史意義。

一、構建城鄉統一的建設用地市場

我國現行的城鄉建設用地市場分割制度，是計劃經濟時期遺留下來的，是在二元土地所有制的基礎上區分城鄉居民和企業等用地者的身份、實行不同的土地使用制度形成的，是城鄉土地制度改革不同步、不配套、不徹底造成的。城鄉統籌的實質就是消除二元經濟結構，實現城鄉經濟社會協調發展。因此，要實現城鄉統籌，就必須建立城鄉統一的建設用地市場，實現建設用地的同地、同價、同權(即在同樣都是建設用地的情況下，集體建設用地享有與國有建設用地同等的權益，集體建設用地可以和國有建設用地一樣直接進入市場流轉和交易，價格由市場決定)。

(一)城鄉建設用地在市場上享有平等權益

同一塊土地出于同一用途，當它屬于國家所有時，可以用于建設或為建設而處分其使用權，而如果屬于集體所有，則被視為違法而遭禁止，這顯然違反了物權平等的原則，國家所有權和集體所有權作為物權應當受到平等的保護。城鄉統一的建設用地市場體系要求不論是國家所有建設用地還是集體所有建設用地，不分城鄉居民身份和城鄉企業身份，只要土地使用性質相同，土地使用權的市場開放范圍就應當一致，在市場開放上對國有土地使用權和集體土地使用權實行同等待遇，國有建設用地和集體建設用地可以在市場上自由交易和流轉，任何主體可以通過市場獲得相應的土地權利，也可以通過市場讓渡相應的土地權利。只有這樣才有助于構建城鄉統一的建設用地市場。

(二)城鄉建設用地在市場上享有平等的價格

在城鄉土地二元體制之下，城市國有土地的轉讓市場已經比較完善，轉讓的價格主要由市場來決定?，F在我國的農村集體建設用地轉為城市用地統一由國家征收，無論是公益用地還是經營性用地都沿用強制性征地的辦法，導致各地方政府大多采用壓低地價來招商引資和進行各種城市建設，巨大的利益驅動導致土地征收補償被盡可能的壓低，從而嚴重侵害了農村集體和農民的利益。因此，必須打破城鄉土地的二元體制，建立并完善城鄉統一的建設用地市場，推動土地資源合理配置，維護農民利益并提高農民收入。如果城鄉建設土地市場一體化，即使是處于公共利益的需要強制征收了集體土地，也應當像征收國有土地一樣通過市場來確定征收的補償價格，確定統一的價格補償標準，實行同地同價。

二、我國城鄉建設用地市場的現狀

(一)城鄉建設用地不同權、不同價

我國一直實行二元土地所有制基礎之上的城鄉有別的建設用地使用制度，現行法律對集體建設用地的各種流轉方式進行了嚴格的限制。《土地管理法》第四十三條規定:任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。第六十三條也規定:農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。此外《城市房地產管理法》第八條規定:城市規劃區內的集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅土地的使用權方可有償出讓。從以上相關法律的規定可以看出，農村建設用地不能直接面向土地轉讓市場，必須先經過行政手段予以征收，再由政府將征收的土地推向市場。也就是說，原來的農民失去了土地的集體所有權，國家和地方政府變成非農建設用地的所有者。

從目前我國城鄉建設用地市場運行現狀來看，主要有兩種模式:一是法律框架內“轉、征、供”三位一體的運作模式;二是由于國家壟斷土地一級市場的供給，集體建設用地自發地、直接進入市場流轉，即非法的、隱形的市場，如“以租代征”方式占用集體土地進行非農業建設，直接占用集體土地搞房地產開發，形成大量的“小產權”商品住房。

(二)土地所有權主體虛位導致產權關系混亂

我國集體土地的所有權主體在現實生活中是模糊的，從某種程度而言甚至是缺失的?！稇椃ā贰ⅰ锻恋毓芾矸ā?、《物權法》都明確規定了農村的土地屬于農民集體所有，這些規定對農村集體土地所有權主體進行了設定，即農村集體土地所有權歸不同的“農民集體”， 但對“農民集體”的含義、表現形態未做明確界定，并有將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用之嫌?！稗r民集體”是一個抽象概念，不同于法人，也非社團組織，沒有明確的法人代表。正是由于集體土地所有權主體模糊，造成了實踐中“土地人人有份、土地又人人無份”，“土地人人該管、土地又人人不管”的局面，致使在土地征用過程中，缺乏真正所有權主體的所有權權能對土地征用的制約作用，一方面是真正的土地所有者的的權益得不到維護，另一方面是一部分人乘機利用土地征用大發其財，以致不合理征用有增無減，造成土地資源大量流失。

三、構建城鄉統一建設用地市場的對策

2008年10月12日通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確指出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革”。逐步建立城鄉統一的建設用地市場是必要的，也是可行的。因此，選擇合適合理的對策，做到突出重點有主有次，對于中國經濟進一步健康、快速的發展這是一步關鍵性的改革。具體而言，主要有“五點”。

(一)根本點是完善農村集體建設用地使用權流轉的產權制度

產權制度是市場交易的基礎，沒有產權就沒有市場，產權歸屬不清，交易就無法完成。按照現代土地市場和產權理論，農民集體就應該擁有與城市國有土地產權及其主體相一致的完整的土地財產權力，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權、租賃權等處置權。對此也應該上升為法律，應在有關法律中明確農民集體在規定的使用期限內可以對其土地繼承、租賃、贈與、拍賣、抵押、入股，使農民集體的土地財產權具有獨立性、排他性和確定性而不受侵害。只有真正從法律上賦予城鄉建設用地以相同的土地使用權權能，才能促進其平等合理流動，切實保護農民的土地財產權益，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

(二)突破點是建立農村集體建設用地使用權流轉的信息渠道

沒有充分信息的提供也就沒有市場，公平的市場交易是建立在交易雙方對交易信息的充分掌握和對稱的基礎上。因此，成熟的市場應該擁有良好而又暢通的信息渠道。對于集體建設用地使用權流轉市場來說，首先，必須完善土地使用權登記制度，建立完善的土地信息機制，保證土地信息透明、公開和交流的暢通，這樣一方面由于登記具有公示效力，可以減少糾紛的發生，還可以防止利用信息不對稱進行的投機行為;另一方面可以將土地流轉行為置于全社會的監督之下，有利于防止貪污腐敗行為。其次，對地租、地價等地產信息及其變化與走勢進行預測，待流轉土地的情況、待出售、出租、交換的土地情況，有關政策稅收的變動等方面信息的搜集、整理、加工并傳遞給目標客戶。此外，準確的信息也是國家對土地市場進行有效宏觀調控的重要保證。

(三)基本點是完善土地稅收，調節土地增值收益分配

在構建城鄉統一的建設用地市場過程中，集體建設用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實現社會公平的關鍵環節。因為土地的增值并不能完全歸于農民，這是整個社會經濟發展產生的，集體土地所有者和使用者應有的收益是留給他的，而公眾或者社會產生的一些增值也應該反饋到社會上，這樣才能達到一定的公平性。這樣就需要合理的城鄉統一土地市場稅收制度，政府通過土地稅加以調節。按照國際通行慣例，讓政府以稅收的形式間接參與土地收益的分配，從土地級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收來源，是合理調節土地主體利益和行為關系的有效途徑。鑒于城市土地市場的成熟做法和集體建設用地流轉試點地區的成功經驗，對集體建設用地的市場交易行為應當征收與城市建設用地相同比率的土地增值稅。另外，為了防止開發商和其他組織亂占、多占土地，有效控制城鄉建設用地的總規模，避免建設用地的閑置和浪費，征收建設用地的財產保有稅;為了有利于土地向最有價值最有效的方向使用，對開發商的土地開發行為進行調解，按照國際慣例征收土地用途調節稅。

(四)關鍵點是建立城鄉統一建設用地流轉的有形市場

建立城鄉統一建設用地市場，促進城鄉經濟社會統籌發展，必須建立相應的土地交易平臺，建立統一有形的城鄉土地交易市場，為集體建設用地使用權流轉提供服務。這就需要建立類似農村集體土地使用權交易所這樣的有形市場，組織地產交易各方進行交易，提供洽談場所，讓政府有關農村集體建設用地流轉的管理、服務機構進駐，有條件的也可以讓社會上的農村集體土地流轉中介機構進入，共同向交易雙方提供政策法律咨詢、發布地產源信息、發布市場行情與動態、文書起草、價值評估、資金融通、流轉審批、規費收取、過戶登記等服務，以縮短流轉時間，減少流轉成本，規避流轉風險。

2008年12月4日中國首家農村土地交易市場——重慶農村土地交易所掛牌成立。重慶農村土地交易所交易的主要品種是農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標以及農業用地、林地、農村集體建設用地的使用權。對建立城鄉統一的土地交易市場，使集體土地和國有土地統一政策、統一調控、統一監管進行探索。

(五)創新點是建立城鄉統一的地價體系

目前，農村集體建設用地使用權在流轉過程中尚未形成統一、科學、有效的價格形成機制，隱性土地市場交易價格混亂。因此，要在土地交易市場上形成合理的土地價格以使土地交易雙方的利益不受侵害，則有必要建立健全農村集體建設用地的定級估價體系。首先在總結城鎮土地和農用地定級估價經驗的基礎上，全面、深入地開展城鄉建設用地地價評估工作，并進行地價區劃，科學地確定不同地價區域的地價水平，實現城鄉建設用地地價一體化。其次，為了杜絕或減少土地交易活動的非公開化、非契約化現象，提高市場透明度，還應該制定城鄉不同類型建設用地的基準價格，對土地價格過分上漲或下跌進行監控等。此外，還應建立集體建設用地流轉的標定地價體系，集體建設用地出讓地塊的標定地價應由土地管理部門會同物價等其它部門進行綜合評估并定期公布?；谟行ПＷo集體和農民的土地權益，在流轉中可實行集體建設用地的最低保護價，對于實際交易價格低于最低保護價的，政府可優先購買。

四、城鄉統一建設用地市場的構建

城鄉統籌要求構建城鄉統一的建設用地市場。構建城鄉統一的建設用地市場一是要通過市場化改革進一步完善城市建設用地市場，更重要的是要通過制度創新促進農村土地市場的發育與規范，建立農村建設用地市場。目前受到普遍認可的城鄉統一建設用地市場的構建思路是“兩種產權、一個市場”，即允許集體建設用地入市后繼續保留集體土地所有權，設立集體出讓土地使用權，從而建立集體出讓土地使用權和國有出讓土地使用權兩種產權基礎上的統一市場。

(一)城鄉統一的公益性用地征用市場

嚴格區分公益性用地和經營性用地。對于經營性用地采用市場化運作，而公益性用地采用征用的方式。針對我國目前征地范圍過廣的現象，要嚴格限定征地范圍，要嚴格區別“公共利益”的內涵和外延，明確公益性項目的類目。至于征地的補償，也應該實現與市場價格接軌，由相關的土地評估中介機構以市場為基礎，參照當前土地市場的價格確定土地補償費、地上附著物及青苗補償費等補償標準;同時考慮到集體土地具有的多重功能性、各地區經濟發展水平的不平衡性、地塊區位的差異性，各地方政府根據實際情況在征地補償標準中除了上述的市場價格外還應增加相關補助金這一項(如因征地而導致搬遷費用、青苗損失費以及為安置失地農民的費用等)。

(二)鄉鎮企業集體建設用地直接入市

城鄉統一的建設用地市場要求“同地、同價、同權”，即集體建設用地使用權也可以跟國有建設用地一樣通過出讓、轉讓、出租等多種方式直接進入市場交易。廣東省參照國有建設用地市場，制定了集體建設用地流轉管理辦法。在具體的操作上與國有建設用地的出讓、轉讓、租賃等流轉方式沒有太大的區別，只是主體發生了變化。借鑒廣東的經驗，鄉鎮企業集體建設用地直接入市，就是在保持鄉鎮企業集體建設用地的集體所有權的基礎上，允許其直接進入土地市場進行交易。由于城市土地市場上的“招拍掛”制度對于土地的集約和節約利用起到了很好的作用，并且它在集體建設用地流轉的試點地區也取得了較好的效果。因此，鄉鎮企業集體建設用地直接入市應當以招標、拍賣、掛牌等方式作為公開交易的程序和辦法。

(三)城鄉統一的宅基地流轉市場

在保持農村宅基地集體所有的基礎上，取消原有的限制農村宅基地流轉的相關規定，積極探索宅基地進入市場的流轉辦法，嚴格宅基地管理。一是對對手續齊備、建造合法的農民宅基地及其地上房屋進行確權登記和發證，頒發《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書。二是將農村宅基地買賣權和抵押權歸還給農民，允許農村宅基地及地上房屋與城市商品房、房改房一樣，合法上市轉讓。通過公開、公平、公正的市場行為，如招標、拍賣、掛牌等方式，允許農村宅基地進入土地交易市場，就可以使土地的商品屬性得到真正體現，使農民與市民享有同等的土地使用權，加快城鄉協調發展。

五、結語

構建城鄉統一的建設用地市場是城鄉統籌的必然要求。然而，由于建設用地的城鄉分割，并在改革開放后的30多年中得到了強化，城鄉建設用地市場的一體化不是簡單的“開啟市場閘門”可以解決的，它是一項復雜的系統工程。因此，我國應當順應市場經濟發展的需要，充分發揮集體建設用地價格在經濟發展和資源配置中的杠桿和調節作用。通過明確土地交易范圍、產權制度、稅費體制和其他相關配套法律制度的完善，對集體非農建設用地市場進行規范，最終實現城鄉建設用地市場的一體化。

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(責任編輯:石樹文)