基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母乇Ｗo(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

摘要:耕地保護(hù)作為一種具有外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，更重要的是為全社會(huì)的穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大的社會(huì)效益和生態(tài)效益。耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的核心，而生態(tài)補(bǔ)償引入耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)外部性?xún)?nèi)部化的重要策略。

關(guān)鍵詞:耕地保護(hù);外部性;經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制;生態(tài)補(bǔ)償;制度保障

中圖分類(lèi)號(hào):F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的核心。為達(dá)到耕地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)耕地資源和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的雙重可持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，即采取適當(dāng)措施對(duì)耕地資源的總價(jià)值實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，逐步建立起長(zhǎng)效的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，使耕地保護(hù)所產(chǎn)生的正外部性在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，從根本上解決耕地比較效益低下的問(wèn)題。筆者主要基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊暯菍?duì)我國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的路徑選擇、內(nèi)容構(gòu)想及制度保障加以研究。

一、生態(tài)補(bǔ)償與耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

目前，我國(guó)的耕地保護(hù)制度中比較注重對(duì)耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的保護(hù)，而忽視耕地生態(tài)價(jià)值的保護(hù)。隨著人們環(huán)保意識(shí)逐步提高，強(qiáng)調(diào)耕地生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，建立耕地資源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制顯得十分必要。

(一)是耕地保護(hù)外部效應(yīng)內(nèi)部化的要求

耕地作為一種數(shù)量有限而且不可再生的重要資源， 是土地資源中最重要、最珍貴的部分，它對(duì)人類(lèi)的生存和發(fā)展有著其他生產(chǎn)資料無(wú)法替代的作用。耕地保護(hù)具有非常顯著的外部性。耕地保護(hù)的外部性指的是耕地保護(hù)的邊際私人成本或邊際私人收益與邊際社會(huì)成本或邊際社會(huì)收益相偏離，耕地保護(hù)行為的收益或成本被其他社會(huì)成員分享或承擔(dān)。耕地保護(hù)的外部性功能主要表現(xiàn)為糧食安全保障功能、社會(huì)保障的功能和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能。解決外部性問(wèn)題的最佳辦法，就是外部性?xún)?nèi)部化，應(yīng)尋找一些有效的方法或途徑來(lái)將農(nóng)戶(hù)耕地保護(hù)的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，從而增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性，防止耕地面積的減少，建立耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制即是耕地保護(hù)外部性?xún)?nèi)部化的要求。

(二)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

當(dāng)前，農(nóng)民作為耕地使用者，是耕地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的提供者，但農(nóng)民并沒(méi)有獨(dú)享這些效益，因?yàn)楦氐纳鐣?huì)效益和生態(tài)效益是外部效益，為全社會(huì)所分享。因此，要保障農(nóng)民權(quán)益，就必須建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。而耕地資源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將使農(nóng)民獲得一部分補(bǔ)償，這是他們保護(hù)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所應(yīng)得到的回報(bào)。這顯然是有利于保障農(nóng)民權(quán)益，也會(huì)增加農(nóng)民的收入，從而有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

(三)是耕地價(jià)值得以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的重要途徑

耕地資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的三重價(jià)值。在傳統(tǒng)的發(fā)展模式中，由于土地資源的生態(tài)價(jià)值往往不被考慮，因此，盡管土地資源能夠產(chǎn)生巨大的生態(tài)和社會(huì)效益，但無(wú)論是主動(dòng)或被動(dòng)的生態(tài)保護(hù)者一般都不能從市場(chǎng)上自動(dòng)獲得生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，生態(tài)受益地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又未考慮應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境生態(tài)成本，從而助長(zhǎng)了資源開(kāi)發(fā)者把開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)破壞的外部不經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)嫁給整個(gè)社會(huì)。促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展道路是全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，完善耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。

二、我國(guó)耕地保護(hù)機(jī)制中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔?/p>

(一)土地征收補(bǔ)償中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔?/p>

1.征地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撊笔АＴ谡魇昭a(bǔ)償理論研究方面，國(guó)內(nèi)理論界就土地征收中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因、歷史原因、政策和制度原因等進(jìn)行了多方面的探討，并提出不少建設(shè)性意見(jiàn)。如征地中農(nóng)民基本權(quán)利保護(hù)的研究;征地對(duì)失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式所產(chǎn)生深刻影響的研究等。但以上的研究都不涉及征地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。另外，在土地生態(tài)價(jià)值及其損失研究方面，目前的重點(diǎn)和熱點(diǎn)主要集中耕地轉(zhuǎn)型與土地整理、農(nóng)地的外溢效應(yīng)、土地的集約利用、土地資源的生態(tài)安全研究、農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及價(jià)值等方面。但是，這些涉及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估的研究都沒(méi)有對(duì)土地征收后土地利用后而引起的土地生態(tài)功能的變化作為研究對(duì)象，沒(méi)有針對(duì)征地生態(tài)補(bǔ)償提出合理的補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償方式。由于土地的雙重屬性——資產(chǎn)屬性和資源屬性又是客觀存在的，作為環(huán)境資源，土地生態(tài)系統(tǒng)擁有生態(tài)服務(wù)價(jià)值，這是農(nóng)地價(jià)值的一個(gè)本質(zhì)屬性，這一重要內(nèi)容的缺失恰恰反映了現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的深層缺陷。

2.現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度中的生態(tài)補(bǔ)償缺失。在我國(guó)的征地補(bǔ)償制度中，實(shí)行的是部分補(bǔ)償原則，即當(dāng)國(guó)家為了公共利益的需要必須征收個(gè)人或團(tuán)體的私有土地而給其合法權(quán)益造成損害時(shí)，國(guó)家針對(duì)具體損害給予相對(duì)人一定的補(bǔ)償。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，我國(guó)征收土地是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)摹Ｕ魇崭氐难a(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等，其顯著特點(diǎn)是征地補(bǔ)償數(shù)額與土地所有者權(quán)益的價(jià)值不相等，往往低于被征土地的市場(chǎng)價(jià)格。這與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的征地補(bǔ)償涵蓋的范圍明顯較小。補(bǔ)償金額是基于農(nóng)地收益計(jì)算的，不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期收益，并且相對(duì)于土地的增值潛力，土地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓價(jià)格(一般占土地出讓價(jià)格的)10%-20%價(jià)征收，沒(méi)有以市場(chǎng)決定地價(jià)。耕地作為一種生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型，其生態(tài)價(jià)值也往往受到損害而不斷減少，正如前文所述，其外部性?xún)r(jià)值，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其顯化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。耕地價(jià)值的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位，再加上征地者、使用者對(duì)利益的最大化追求和對(duì)耕地生態(tài)價(jià)值的漠視，必然導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償在征地補(bǔ)償中的缺失。

(二)耕地污染防治中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔?/p>

1.耕地污染防治生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撊笔АＮ覈?guó)目前關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繉?duì)象單一，主要集中在森林資源、草原資源、流域的生態(tài)補(bǔ)償上，對(duì)于農(nóng)業(yè)污染防治生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，特別是耕地污染防治生態(tài)補(bǔ)償方面的研究，理論和實(shí)踐基礎(chǔ)較薄弱。無(wú)法為我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供扎實(shí)、可靠的素材和依據(jù)，特別是耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排耕作等引入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論和實(shí)踐研究尚屬空白。

2.我國(guó)現(xiàn)行耕地污染防治制度與實(shí)踐中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔АｋS著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)的不斷加快，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的各類(lèi)污染也日趨嚴(yán)重。我國(guó)人多地少，土地資源的開(kāi)發(fā)已接近極限，化肥、農(nóng)藥的施用成為提高土地產(chǎn)量的重要途徑，加之化肥、農(nóng)藥使用量較大的蔬菜生產(chǎn)發(fā)展迅猛，不僅導(dǎo)致耕地污染，還通過(guò)農(nóng)田徑流造成了對(duì)水體的有機(jī)污染、地下水污染和空氣的污染。根據(jù)外部性理論，由外部效應(yīng)引起的市場(chǎng)失靈，必須通過(guò)政府采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)干預(yù)手段使邊際稅率等于外部邊際成本(邊際外部收益)，使外部性“內(nèi)部化”來(lái)解決。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是通過(guò)一定的政策手段，實(shí)行生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用，政府可以通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)激勵(lì)具有正外部性的活動(dòng)。

就外部成本而言，濫墾亂伐造成的水土流失，耕地過(guò)度農(nóng)作甚至超過(guò)了耕地自身的承載力而造成耕地質(zhì)量下降，過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥造成土壤板結(jié)和城市飲用水質(zhì)量下降等，都對(duì)社會(huì)造成了一定程度傷害。目前，我國(guó)已開(kāi)展了退耕還林、保護(hù)性耕作等補(bǔ)償試點(diǎn)示范，取得了一定的成效，但對(duì)于農(nóng)民采取減少施用化肥、農(nóng)藥、增施有機(jī)肥等環(huán)境友好和資源節(jié)約型生產(chǎn)措施方面卻沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)償政策，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的積極性。美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家采用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼鼓勵(lì)農(nóng)民采用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)，取得了較好效果。與之相比，我國(guó)則缺乏相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和補(bǔ)貼，制約著農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。因此，實(shí)行農(nóng)業(yè)污染生態(tài)補(bǔ)償包括耕地生態(tài)補(bǔ)償是解決農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題的理性選擇。

三、我國(guó)耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的路徑選擇

(一)實(shí)現(xiàn)土地征收中生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

1.補(bǔ)償?shù)姆秶蛢?nèi)容的確立。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范圍和內(nèi)容主要包括:對(duì)產(chǎn)權(quán)喪失和轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償、對(duì)耕地上的附著物的補(bǔ)償、對(duì)農(nóng)民的身份變化、社會(huì)保障等問(wèn)題的補(bǔ)償，同時(shí)還應(yīng)包括對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失的補(bǔ)償。耕地占用者將耕地轉(zhuǎn)為其他用途，破壞了耕地生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)按照破壞者付費(fèi)原則，支付一定的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，以彌補(bǔ)其占用耕地造成的對(duì)生態(tài)價(jià)值的破壞。一方面可以增加占用耕地的成本，從而引導(dǎo)人們少占用耕地;另一方面可以使人們更加重視耕地的生態(tài)價(jià)值。這部分費(fèi)用由政府收取，專(zhuān)款專(zhuān)用，用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。由于我國(guó)耕地產(chǎn)權(quán)不清，耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定往往只能通過(guò)非市場(chǎng)手段的多方評(píng)估來(lái)完成。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)由耕地供給方，農(nóng)村集體耕地權(quán)屬代表、耕地需求方，耕地流轉(zhuǎn)后的擁有者、耕地管理方，政府耕地管理部門(mén)的代表、耕地研究方，耕地經(jīng)濟(jì)方面的專(zhuān)家學(xué)者組成的評(píng)估小組，綜合考慮耕地的價(jià)值構(gòu)成，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。也可以參考周邊地區(qū)等面積商用耕地的出讓價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)，按照相應(yīng)級(jí)差，依照一定比例，確定一個(gè)各方都能接受的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)格與價(jià)值的基本平衡。同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定中，還應(yīng)適當(dāng)考慮了未來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲、被征地農(nóng)民社會(huì)保障水平提高等因素。

3.補(bǔ)償方式的選擇。補(bǔ)償方式要力求靈活多樣，從不同方面滿(mǎn)足農(nóng)民及耕地流轉(zhuǎn)權(quán)利人或責(zé)任人的需求。最主要的形式是資金補(bǔ)償，即以政策傾斜和差別待遇、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、現(xiàn)金或?qū)嵨锏闹苯友a(bǔ)貼、補(bǔ)償、減免稅收等形式補(bǔ)償;智力補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償相結(jié)合，主要是為農(nóng)民開(kāi)展智力服務(wù)，提供無(wú)償?shù)募夹g(shù)咨詢(xún)和指導(dǎo)，為受補(bǔ)償群體或地區(qū)培養(yǎng)技術(shù)人才和管理人才，提高受補(bǔ)償者生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理組織水平。

4.補(bǔ)償來(lái)源的確定。可以建立征地補(bǔ)償金制度，對(duì)因開(kāi)發(fā)利用農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)而損害生態(tài)功能，或因生產(chǎn)、生活行為導(dǎo)致土地生態(tài)價(jià)值喪失的征收者和投資使用者收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)土地生態(tài)及功能而付出代價(jià)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償。由于土地的資源屬性決定其許多功能和服務(wù)具有公共物品的性質(zhì)，土地覆被變化中的外部性很難內(nèi)部化，在補(bǔ)償過(guò)程中，無(wú)法把鄰地的不經(jīng)濟(jì)性納入到補(bǔ)償范圍。因此，要依靠政府建立不同層次的補(bǔ)償金制度，拓展實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)挠行緩健?/p>

(二)構(gòu)建控制耕地污染的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1. 補(bǔ)償主體的確立。采取控制耕地污染的“清潔生產(chǎn)技術(shù)”，會(huì)使農(nóng)民遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失，但也會(huì)使環(huán)境得以改善，為激勵(lì)農(nóng)民采取該技術(shù)，社會(huì)應(yīng)給予他們一定的補(bǔ)償。政府作為社會(huì)公眾的代表，應(yīng)該成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，社會(huì)作為農(nóng)業(yè)污染控制和農(nóng)業(yè)環(huán)境建設(shè)的直接受益者，也應(yīng)該給予補(bǔ)償。而采取“清潔生產(chǎn)技術(shù)”控制農(nóng)業(yè)污染的農(nóng)民則應(yīng)該成為補(bǔ)償客體。

2. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。生態(tài)補(bǔ)償數(shù)量的計(jì)算和確定是實(shí)現(xiàn)合理生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤幔巧鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。通常是生態(tài)補(bǔ)償主體(國(guó)家和生態(tài)環(huán)境受益地區(qū))對(duì)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象為其獲得的環(huán)境收益進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償額度確定的依據(jù):資源環(huán)境核算體系及綠色GDP。應(yīng)在調(diào)查農(nóng)民的受償意愿的基礎(chǔ)上，構(gòu)建農(nóng)民技術(shù)采納的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，找出影響農(nóng)民“是否采納”以及“補(bǔ)償多少”決策的主要影響因素，結(jié)合這些主要影響因素確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3. 補(bǔ)償方式的選擇。目前常用的生態(tài)補(bǔ)償方式主要有:資金補(bǔ)償，即給采用“農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)”的農(nóng)戶(hù)一定的補(bǔ)償資金，保障其收益，這是最常見(jiàn)的補(bǔ)償方式;實(shí)物補(bǔ)償，即補(bǔ)償主體利用物質(zhì)形態(tài)的物品，如新品種、新生產(chǎn)工具等對(duì)客體進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)物補(bǔ)償有利于提高物質(zhì)使用效率;技術(shù)與智力補(bǔ)償，即研發(fā)新的“農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)”，并將其推廣和投入使用是一種技術(shù)補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行環(huán)保教育，提供無(wú)償?shù)闹笇?dǎo)、咨詢(xún)是一種智力補(bǔ)償;政策補(bǔ)償，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的權(quán)力和機(jī)會(huì)補(bǔ)償?shù)取ＴO(shè)計(jì)補(bǔ)償?shù)呐涮渍邞?yīng)充分結(jié)合農(nóng)戶(hù)意愿，采用多種形式相結(jié)合的有選擇性的補(bǔ)償方式。

4.補(bǔ)償資金的融資方式。建議從以下四個(gè)方面加以完善:(1)公共財(cái)政預(yù)算資金。建立政府公共財(cái)政預(yù)算制度，在編制年度國(guó)家預(yù)算時(shí)，在中央和地方財(cái)政支出預(yù)算科目中建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)支出預(yù)算科目，穩(wěn)定和提高對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的財(cái)政投入。(2)培育和發(fā)展生態(tài)資本市場(chǎng)。利用股票市場(chǎng)支持具有比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的生態(tài)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行股份制改造，將效益好的企業(yè)推薦上市;引進(jìn)國(guó)際信貸，目前，美、英等國(guó)正加緊設(shè)立“綠色”投資銀行，這些銀行將把環(huán)保項(xiàng)目作為貸款對(duì)象，我國(guó)政府應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，向這些銀行開(kāi)展“綠色工程”貸款，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。(3)建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金。由國(guó)家涉農(nóng)部門(mén)和環(huán)保部門(mén)牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償基金”，在國(guó)家財(cái)政撥款作為墊底資金的基礎(chǔ)上，號(hào)召有關(guān)企業(yè)、個(gè)人等捐款，完善環(huán)保建設(shè)資金來(lái)源渠道。(4)發(fā)行環(huán)保生態(tài)彩票和生態(tài)環(huán)保債券等。

四、我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建和完善的制度保障建議

(一)我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ辖ㄗh

1.要加強(qiáng)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)體系建設(shè)。法律法規(guī)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段，有利于解決耕地保護(hù)的外部性等問(wèn)題。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定大多是政策層面的，而且政出多門(mén)，未形成完整統(tǒng)一法律法規(guī)體系，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償帶來(lái)諸多障礙和限制，有必要將其上升為法律規(guī)范，使補(bǔ)償制度成為使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種法律手段和法律制度。要借鑒國(guó)外成功的制度，梳理我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)，突出生態(tài)環(huán)境利益和生態(tài)公共價(jià)值， 應(yīng)從以下方面入手:一是加快土地生態(tài)補(bǔ)償制度專(zhuān)項(xiàng)立法工作，一些成熟的政策及時(shí)在法律上予以規(guī)范化，使之實(shí)質(zhì)上具有法律的地位，使生態(tài)補(bǔ)償有法可依，既可以避免政府不合理的濫用補(bǔ)償費(fèi)用的情況，又可以對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下的生態(tài)補(bǔ)償糾紛進(jìn)行及時(shí)的處理，為生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù);二是從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金的來(lái)源及補(bǔ)償資金的管理機(jī)制等，使生態(tài)補(bǔ)償有法可依，避免政府不合理的濫用補(bǔ)償費(fèi)用，并可以對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下的生態(tài)補(bǔ)償糾紛進(jìn)行及時(shí)的處理，為生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)范化動(dòng)作提供法律依據(jù)。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法，完善耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制。完善耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，是加強(qiáng)和完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法亟待解決的問(wèn)題，也是切實(shí)保護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的重要前提。一是建立工作目標(biāo)責(zé)任制，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償從資金籌集、資金管理到資金發(fā)放到農(nóng)民手中實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律程序;二是鼓勵(lì)和推動(dòng)環(huán)境友好的替代技術(shù)和限定性農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的廣泛應(yīng)用， 對(duì)造成嚴(yán)重環(huán)境影響的不規(guī)范生產(chǎn)行為進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施;三是開(kāi)展對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金支持項(xiàng)目縣農(nóng)戶(hù)的績(jī)效評(píng)價(jià)， 根據(jù)合同規(guī)定目標(biāo)，制定具體的獎(jiǎng)懲制度，分別對(duì)績(jī)效突出和績(jī)效不明顯的生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼縣或者農(nóng)戶(hù)予以實(shí)施。

(二)我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼弑Ｕ霞熬唧w實(shí)施建議

1.完善對(duì)耕地資源的基礎(chǔ)管理制度。主要包括:完善耕地利用總體規(guī)劃的編制及實(shí)施管理;強(qiáng)化耕地資源核查與監(jiān)測(cè)制度;嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度及耕地用途管制制度等。

2.建立健全補(bǔ)償資金的征收、管理和發(fā)放制度。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼魇铡⒐芾砗桶l(fā)放機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金在受償方和支付方之間的高效率轉(zhuǎn)移支付，以促進(jìn)資金的合理使用，防止資金的濫用和腐敗;

3.建立健全耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算制度。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算和確定是實(shí)現(xiàn)合理生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤幔瑫r(shí)也是健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和難點(diǎn)所在。目前由于技術(shù)的原因，土地的生態(tài)價(jià)值還難以準(zhǔn)確量化，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中既要深入調(diào)查研究，又要綜合考慮與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境相關(guān)的各方利益。在充分依據(jù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境客觀情況和“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”(PGP)的與“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”(BPP)原則的基礎(chǔ)上，制定出兼顧補(bǔ)償“接受方”和補(bǔ)償“支付方”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要借鑒國(guó)內(nèi)外的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法、資源環(huán)境核算體系及綠色GDP等，開(kāi)展科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究。逐步探索從定性分析向定量分析轉(zhuǎn)變的生態(tài)環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法，為耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償提供透明的、操作性強(qiáng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

4.實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償稅收制度。實(shí)行合理的稅收制度。對(duì)于耕地的生態(tài)功能以及社會(huì)效益等正的外部性通過(guò)稅收予以平衡，讓有能力者即土地資源的使用者承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，通過(guò)對(duì)土地使用者征收生態(tài)稅進(jìn)行征地的宏觀調(diào)控，保證用者付費(fèi)，防止“搭便車(chē)”現(xiàn)象的發(fā)生，從而保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

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(責(zé)任編輯:石樹(shù)文)