對省管縣財政體制改革的相關思考及建議

[摘 要] 本文通過對現行省管縣財政體制改革的探討，對其相關優勢和存在的問題分別進行了闡述，并據此提出了一些改革的策略和建議，以期可供借鑒或參考。

[關鍵詞]省管縣 財政體制 改革

一、背景

近年來，國內部分省市為了解決縣鄉財政困難，發展縣域經濟，開始推行縣級財政省級直管制，來充分提高財政工作的效率，保證財政資金的及時到位。就山東而言，自2009年起我省開始實施省管縣財政體制試點改革，將包括商河、萊陽、高青、安丘、惠民在內的20個縣或縣級市納入本次改革試點的范圍內，并已開始逐步實施。

相對于傳統的市管縣，省管縣是指省級財政跨過市一級財政，在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面直接面對縣級財政開展相關業務的一種財政管理形態。這種財政管理形態可以充分解決以往市一級對縣級干涉過多，對其省級撥付資金進行部分截留，縣級對其自身經濟發展沒有發言權的弊端。除此之外，還可節約大量的行政成本，提高了行政管理的效率，有效的解決了信息失真發生的可能性。

二、省管縣財政體制改革的具體優勢

1.提高了財政資金的使用效率

在省管縣財政體制改革實施后，由于市一級中間環節的取消，省級財政可以直接結算至縣，實現了市級與縣級財政主體地位的平等化，從而有效的避免了市一級對省級財政資金的截留，而通過省級與縣級的直接交流和對話，可充分增強省級對縣級財政的調控能力，有效避免了由于存在中間環節所導致的信息失真現象的發生。以山東為例，由于第一批所試點的20個縣(縣級市)大都屬于經濟不發達的縣域，有些甚至為貧困縣，本次試點改革所要解決的首要問題即為財政資金的撥付。

2.有利于“三農”事業的發展

省管縣財政體制改革，實質上是在財政方面對公共資源進行重新分配，其目的就是從體制上解決縣級財政資源不足的問題，使其可以集中財力發展縣域經濟以及各種社會事業，提高鄉鎮居民、農民的人均收入。由于縣級所直接面對的為基層鄉鎮和農村，農業問題的解決、農村經濟的發展、農民收入的提高、農村基礎設施的完善以及公共產品與服務的提供，都需縣級財政直接予以解決，因此從這一點上看其意義重大。在改革后，縣級財政可以有足夠的資金投向上述領域，極大的推動了三農問題的

解決。

3.促進了縣域經濟的快速發展

為了充分解決城鄉發展不均衡的問題，必須對其縣域經濟進行重點扶持，通過更多財政資金和公共資源的投入，來壯大縣域經濟、縮小城鄉差距、維護城鄉穩定。在實施省管縣財政體制改革后，省級可通過對其財政的綜合調控，加大轉移支付力度，來將扶持縣域經濟發展的各項資金和政策給予充分落實，為縣域經濟的發展提供了良好的硬軟件環境。就縣級而言，其可以充分利用發展空間擴大，權力使用靈活，財政資金充裕這一良好機遇，推進自身縣域經濟更好更快的向上發展。

三、省管縣體制改革所存在的主要問題

從目前國內省管縣財政體制改革實施的具體模式來看，可具體分為三類，一為全面放權模式，即省財政將原來隸屬于市一級的大部分經濟管理權限下放至縣級，其以浙江為代表;二為區別對待模式，即改革的對象主要為省內經濟不發達縣，通過對其加大財政轉移支付和專項資金補助力度來扶持其發展，其以山東為代表;三為穩妥漸進模式，即由省市先共同對縣級財政進行管理，再予以逐步放權，其以吉林為代表。雖然這些省市在其改革初期都取得了不錯的效果，但是同時卻也暴露出了一些問題，其主要如下:

1.行政與財政管理體制的矛盾

從目前來看，已實施改革的各省市所遭遇的首要問題即為行政與財政體制存在著固有矛盾，這是由于財政在實行省管縣后，相應的行政管理體制卻沒有隨之予以改革，依然按照省管市、市管縣這一傳統體制來予以管理，因此使省管縣財政體制改革的效果大打折扣。例如，實施省管縣后的縣或縣級市的行政權、審批權、人事權和其他行政管理依然由市級來進行管理，明顯超出了其財權所能承受的范圍，形成了市級財權與其事權不對稱的現象，這種財權的架空將必然會為今后改革的進一步深入留下隱患。

2.市級財政管理的積極性下降

在實施省管縣后，市一級不再具有對其改革縣或縣級市財政的重要管理權，因此其職能也發生了較大的轉變，主要以監督檢查、報表匯總以及業務指導為主。由于這些職能僅屬于財政管理的一般權限，不具有硬性約束的效力，因此其必然會影響市一級實施管理的積極性，后者不會再對省級所出臺的對縣級增支政策和項目資金予以相應的配套。此外，省管縣的實施還會使市一級財政工作的重心予以轉移，其極有可能不會再加大對縣級經濟發展的支持力度，從而也影響了縣級其他工作的相應開展。

3.省級財政管理總體壓力加大

以山東為例，在實施省管縣前，省級財政直接管理的只有十七個地市，而在此次改革實施后，省級財政直接管理的范圍將擴大至三十七個，除了原有的地市之外，還增添了二十個直接管理的縣(縣級市)。由此可見，省管縣必然會使省級財政管理的壓力加大，這不僅表現在財政工作的強度和難度方面，而且還表現在現有財政資金的合理分配上。目前縣級政府所存在的突出問題是縣鄉財政困難，而省管縣的實施雖然可以初步緩和這一矛盾，但更重要的是中后期的持續撥付，這無疑又給省級財政提出了新的挑戰。

四、省管縣體制改革存在問題的改革建議

1.統一行政與財政管理體制

在實施省管縣后，省、市、縣三級政府的行政管理權限要予以相應明確，并努力將地市級財政的主要職能轉移至保證該區域公共職能發揮、為其轄區提供公共產品及公共服務上，實現市、縣兩級行政職權的合理劃分。對于縣級與財政相關的行政管理權限，市級應逐步予以退出，而對于包括縣級在內的全市的社會公共事業，依然需要在市、縣兩級共同予以分擔，且市一級還要加大對其的投入力度。此外，市級還應負責對縣級財政工作的執行質量及力度進行監督檢查，這也是對省級財政予以協助的表現。

2.充分理順市、縣兩級關系

改革后，市級依然要加大對縣級財政工作的支持力度，對縣級經濟發展進行扶持，努力使此次改革的效果落到實處。雖然原由市級財政負責的對縣級進行財政預算管理、國庫集中收付、各項轉移支付、專項資金補助、貸款資金管理等轉由省級財政負責，但是市級財政依然需要對縣級財政收入、財政支出、財政政策和制度以及綜合性工作進行管理，依然需要發揮其在調查研究、決策、監督等方面的積極作用。長期來看，由于市級仍然是縣級的領導機關，因此上述職責的履行是必然的，也是可行的。

3.積極完善省以下分稅制度

由于在省管縣后各級政府的職能范圍有所變化，因此必須以政府職能、稅基流動性、財政需要、受益范圍等為依據，對省、市、縣三級稅收進行重新設置，以合理平衡各級政府之間的關系。為此，首先應將稅基較廣、流動性不大、收入穩定和有利于征管的稅種作為縣級財政的主體稅種，以改變目前縣級沒有主體稅種的不利局面。其次，對于省、市、縣之間的共享稅，應通過省級財政根據各級政府財力狀況的不同來確定相應的分享比例，再予以合理劃分，在必要時還應向市、縣兩級予以傾斜。

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