農村公共產品供給不足問題

[摘 要] 建設社會主義新農村，是構建和諧社會的必然選擇。而在農村發(fā)展中，農村公共產品供給又是重中之重。本文分析了農村公共產品供給不足產生的原因，并提出了相應對策建議。

[關鍵詞]農村公共產品 事權 財權 稅收體系

農村公共產品是指為滿足農村公共需要，在農村范圍內消費的具有非競爭性、非排他性和收益外溢性的產品和服務。

一、農村公共產品供給現狀

1.供給總量不足。城市公共產品完全由政府公共財政供給，農村公共產品的籌資渠道則來源于兩個方面:一方面是政府公共財政供給;另一方面是制度外籌集。所謂制度外籌集是指農村各級組織向農民攤派的貨幣性或非貨幣性成本。受制于國家城鄉(xiāng)有別的二元供給政策和城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，在過去50 多年里，雖然國家財政用于農業(yè)支出的絕對數量在不斷增加，但農業(yè)支出占整個財政支出的比重卻在下降。目前我國農村公共品的整體供給水平十分落后，不僅準公共品供給短缺，完全應該由政府承擔的純公共品亦不能有效提供;不僅地方性公共品供給短缺，眾多最基本的、外溢性很強的全國性公共品亦不能有效提供;不僅無法為村民提供基本的支持性服務，滿足村民基本需要的公共品亦不能有效提供。

2.供給結構失衡，效率底下。一方面，農民急需的公共產品供給嚴重不足，涉及到農村可持續(xù)發(fā)展的公共產品供給嚴重短缺。如大型水利灌溉設施、大型農業(yè)固定資產投資、農作物良種的開發(fā)和培育、有關農產品市場供求信息的預告等， 以及公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等公共產品。另一方面，農民較少需求的公共產品供給過剩，甚至部分公共產品的提供損害農民利益。我國現在的地方政府機構是機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率極差，對農民來說，這樣的公共產品供給顯然過剩。還有一些農村政府未開展周密的調查分析，就草率地決策，引導甚至強制農民轉換產品品種，常常給農民帶來嚴重的后果。

二、農村公共產品供給不足原因

1.農村公共品的自然屬性。農村的廣泛性和分散性帶來農村公共品需求的分散性，并且由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結構，我國農村公共品的供給邊際成本高于城鎮(zhèn)，邊際收益低于城鎮(zhèn)，加之需求難以達到最低市場規(guī)模的情況下，政府自然沒有提供的動力，而更愿意將有限的公共資源投放于城鎮(zhèn)地區(qū)。

2.財政資金投入不足。1998 年到2006 年，我國財政用于農業(yè)方面的支出絕對量由1154.76 億元增加到了3172.97 億元，但這一指標占財政總支出的比重卻由10.69%下降到了7.85%，說明財政對農業(yè)的投入趕不上經濟總體增長的速度。

3.投入產出關系不明顯。農村公共產品建設都存在資金占用量大、周期長、見效慢、收益低等特點。任何一屆領導班子都會有任職的時限要求，為追求體現政績，本屆政府對農村公共產品的投入有可能會成為下一屆政府的產出，理性的選擇必然使得農村生產性公共產品提供不足。

4.農民需求表達和公共資源決策機制不完善。目前我國農村地區(qū)村民民主意識不強、村民自治體制不完善、農民的社會組織缺乏，需求表達渠道不暢。農村公共品的供給采取自上而下的決策機制，供給的種類和數量不是市場決策的結果，而是政治決策的結果。不僅信息不對稱，而且缺乏對其的監(jiān)督與制約，處于弱勢地位。政府官員作為理性的經濟人，在各種利己動機驅使下，行為目標與農民的目標可能相沖突，導致公共資源決策機制的偏差。

5.政府財權與事權不匹配，供給主體責任不清。從職能來看，地方與基層政府是農村公共品提供的主體。然而1994 年分稅制改革后，財權向中央政府集中，而事權向地方政府擴張，財權與事權不匹配，地方政府拿錢少辦事多，自然財政緊張，在農業(yè)稅取消后，財政收支更是入不敷出。在財政壓力下，基層政府只能減少農村公共品的供給，或通過征收制度外收入或舉債來彌補缺口，這將加重農民負擔并導致政府負債運行。另外，農村公共品供給主體還存在供給責任不清的問題，一些本該由中央政府提供的全國性公共品，事實上卻由鄉(xiāng)級政府以及村級組織在負責。

三、治理農村公共品供給不足的對策建議

1.建立城鄉(xiāng)一體的公共產品供給體制，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，這是解決農村公共產品供給不足的基本點。目前我國已經具備了相應經濟基礎。而統籌城鄉(xiāng)供給，要將重點放在農村?；谵r村當前公共品嚴重短缺的現實，政府應該把公共資源的分配重點放在農村，縮減城市錦上添花的公共開支，把更多公共財政資源投向農村地區(qū)的公共服務建設。

2.完善稅收體系。這是完善分稅制和健全轉移支付的基礎。包括稅收立法權的適當分權和稅種的完善兩個方面。(1)改革消費稅和個人所得稅。調整消費稅應稅消費品的范圍，在將必需品和生產資料剔除同時，將極品消費品、高爾夫、桑拿浴等奢侈消費品和消費性服務納入課稅范圍。促進個人所得稅向綜合課征方面轉移，以堵塞分類課征的制度漏洞。(2)開征社會保險稅、教育稅、環(huán)境保護稅等稅種，將現存的相關收費納入其中，規(guī)范對相應領域的調節(jié)，同時可以取得適當的財政收入。(3)優(yōu)化其他地方稅。改革城市維護建設稅、房產稅、土地稅、車船使用稅等稅種，使其課稅范圍、計稅依據、課稅方法、稅率、稅收優(yōu)惠等與當今的經濟社會狀況相適應。(4)改革農業(yè)稅。農業(yè)稅的改革應遵循減輕負擔原則，不應過分關注基層政府的“自求平衡”，在確立規(guī)范稅收的同時，取消相關收費及義務工等。

3.規(guī)范各級政府事權和財權的劃分，深化分稅制改革。首先，要確定一個劃分“事權”的標準， 可以根據公共產品的性質、受益范圍來厘清中央、省、市、縣、鄉(xiāng)在公共產品供給中應承擔的職責和提供的公共產品，并以法律的形式加以固定。其次，在適當劃分事權和完善稅收體系的基礎上，遵照財權與事權基本對稱的原則，繼續(xù)深化分稅制改革，規(guī)范省級以下政府的收入來源，使基層政府擁有穩(wěn)定的財源。具體措施有:第一，以事權定財權，使地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府能夠獲得與事權相對應的財權; 第二，加大財政轉移力度， 增強縣鄉(xiāng)政府公共產品供給能力。在加大財政轉移力度時，應進一步規(guī)范轉移支付行為，減少轉移支付過程中的隨意性， 同時體現地區(qū)差異， 對于經濟落后地區(qū)適當傾斜，確保其基本公共產品的供給。

參考文獻:

[1]馮宏海:農村公共品供給不足及其治理.當代經濟，2010 (2)

[2]姚 薇:農村公共品供給不足的問題及對策.發(fā)展論壇，2010(2)