城鎮化進程中失地農民社會保障問題研究

[摘 要]失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，必須從根本上加以解決。而在城市化進程中， 失地農民屬于相對弱勢群體， 所以， 建立失地農民的社會保障制度十分必要而緊迫。本文就現行失地農民社會保障存在的問題，提出相關建議。

[關鍵詞] 城鎮化 失地農民 對策

一、問題的提出

黨中央歷來重視城鎮化問題，2009年黨中央明確提出，要把穩步推進城鎮化作為擴大內需和調整經濟結構的重要抓手，堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市協調發展，重點推進中小城市和小城鎮的改革與發展。一方面，城鎮化的發展擴大了內需，帶動了經濟的快速發展，另一方面，城鎮化進程中出現了大量失地農民，并且規模隨著城鎮化速度的加快迅速加大。失地農民安置問題也越來越突出，已嚴重影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。因此，如何妥善解決失地農民問題，尤其是解決失地農民的社會保障問題，就成為當前城鎮化進程中面臨的

重大課題。

二、失地農民社會保障存在的主要問題

1.保障方式單一，水平過低。從目前各地推行的失地農民的保障方式來看，最主要的是提供一定程度的養老保

障，而醫療、失業等其他保障方式則很少涉及，保障方式過于單一。而且養老保險的保障水平過低，難以滿足廣大失地農民養老的要求，也無法達到制度設計者的預期效果。

2.社會保障層次太低，缺乏統一明確的監管機制、運行機制。目前有關失地農民的社會保障制度尚缺乏法律的明確規定，各地的具體措施有差別，尤其是其中的運行、管理、監督等制度處于混亂、于法無據的狀態，更不能實現基金的保值增值。而目前廣泛受到好評的“留地集體安置”模式，對于集體財產如何管理、收益如何分配等問題，其道德風險和“逆向選擇”風險更大。

3.各級政府重視不夠，缺乏明確的制度安排。社會保障事業在農村進展緩慢，與各級政府的重視程度不夠、宏觀指導不力有著重要關系。在我國憲法和有關法律中，在黨和政府的相關文件里，雖然也提到要建立多層次的社會保障體系，但基本上都是針對城鎮職工的;關于失地農民的社會保障制度如何建設，只是提出了有條件的地方，要探索建立養老保險、醫療保險和最低生活保障制度;至于在經濟落后地區要不要建立和怎樣建立社會保障制度，近期還沒有明確的規定。

4.相應法律法規的缺失，制度建設缺乏法律支撐和保障。失地農民社會保障的項目、范圍、資金來源、主管部門、基金的保值增值、給付標準等，國家缺乏相應的法律法規。社會保障受地區財政能力的影響，撫恤救濟標準提高緩慢，社會保障基金管理缺乏法律保障，難以保證保值增值。由于農村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒形成法律體系，使農村社會保障工作無法可依，無章可循，導致農村社會保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風險大，無法解決保值增值的問題。

三、對完善失地農民社會保障制度的建議

1.允許農村集體非農建設用地進入市場流轉。目前法律的規定已經大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途控制范圍之內，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。

2.加強政府對失地農民的社會保障責任和支持力度。無論是把失地農民的社會保障納入城市社會保障體系， 還是所謂的“土地換保障”做法，最終責任主體都是國家或社會，需要國家或社會統一管理， 并體現社會化。在征地實踐中， 失地農民處于弱勢地位， 是弱勢群體， 其根本利益只有靠政府來維護， 所以， 應加強政府的社會保障責任和支持力度， 建立責任明確、執行有力、程序規范、監督體系完善的管理機制。同時， 應改革征地制度， 在征地過程中引入土地市場評估機制、談判機制、公證機制， 建立相關的地方法律法規并加強監督， 切實保護失地農民的利益。

3.城市化進程應依據城市經濟發展水平和經濟發展需要進行， 避免不切實際的盲目征地行為。城市化和工業化是我國解決城鄉二元經濟結構的必然趨勢和途徑， 大力推進城市化進程并不意味著超過城市實際經濟發展水平而盲目地拓展城市區域和規模， 應根據城市實際需要和本身的經濟承受能力以及對未來經濟發展的合理預期進行規范征地， 并切實解決失地農民的生計和社會保障問題。

4.把失地農民納入城市下崗職工再就業工程。就業是民生之本， 把失地農民納入城市下崗職工再就業工程， 解決其就業問題， 是使失地農民過上城市市民正常生活的唯一途徑。為此， 政府應承擔其教育培訓、技能培訓和素質教育責任。隨著我國城市化進程的不斷推進， 失地農民的規模將日益增大，這無疑加大了城市不穩定的各種社會風險。可見，解決失地農民的就業問題， 是繼解決失地農民社會保障問題之后的又一個迫切需要解決的社會問題。

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