發展特大鎮 吸納農民工

最近在廣東、浙江等省開始的“強鎮擴權”和“鎮改市”等改革引起了社會的廣泛關注。

這些改革措施的提出，是因為意識到傳統的地方等級化行政管理體制已遠不適應城鎮經濟發展的空間格局。

但是，如果沒有對中國城鎮發展的特殊進程有深刻了解，沒有站在城鎮化發展的大趨勢上認識這些問題，而僅從管理權限的再分配角度出發，在各級城鎮政府間談有限的放權讓利的改革，是無法破解當前城鎮化發展進程中一些根本矛盾的。

何謂特大鎮

特大鎮指什么?我們把人口規模、經濟實力已經達到或超過設市標準，有的規模甚至達到中等城市標準，卻依然執行鄉鎮管理體制的小城鎮稱為特大鎮。

特大鎮鎮區人口已達城市規模。據國家統計局的數據顯示，2008年中國有小城鎮19234個，以鎮區人口規模排序的千強鎮，鎮區平均人口規模達到7.1萬，已接近中國城市設市規模標準，許多特大鎮已經達到中等城市甚至大城市的人口規模。

特大鎮的經濟發展水平也達到了中小城市的規模。在就業方面，2008年中國財政收入千強鎮平均吸納4.4萬非農產業就業人員，而縣級市平均吸納非農就業人員4.74萬人，與縣級市水平接近。其中，千強鎮平均吸納第二產業從業人員2.84萬人，縣級市為2.47萬人，千強鎮平均吸納的第二產業從業人員超過縣級市。

在創造稅收方面，2008年中國財政收入千強鎮共計創造稅收4027.8億元，而縣級市共創造稅收4997.9億元。總體來說，特大鎮經濟集聚能力較強，經濟發展規模已達到城市水平。

特大鎮主要分布于東南沿海地區，千強鎮主要分布于東部沿海地區，特大鎮經濟已經占據部分發達縣市的半壁江山。

吸納農民工的挑戰

特大鎮是吸納外出農民工的重要渠道。千強鎮中，平均每鎮吸納外來人口約2.62萬人，占全鎮人口的30.3％。特大鎮共吸納外來人口2625萬人，占小城鎮吸納外來農民工的49.6％。

2008年外出農民工中流向地級以上城市的占63.6％，流向建制鎮的占33.4％。許多特大鎮吸納的外來農民工人口已接近或超過本地人口，在千強鎮中，外來人口超過本地人口的鎮有136個，外來人口占全鎮人口比重超過40％的有218個，超過30％的有330個。

外來農民工的管理和服務已成為特大鎮政府的難題。如浙江東陽市橫店鎮有10萬常住人口，財政收入5.4億元，但2001年由編制部門核準的行政機構僅10個，人員編制數僅為182人。又如浙江溫州市蒼南縣龍港鎮有近30萬常住人口，汽車3萬輛，但在編交警僅22人，真正能上路執法的交警僅7人。

特大鎮政府的財力滿足不了對大量農民工提供公共服務的需求。在經濟發達地區，特大鎮的財政收入有的達到幾十億元，千強鎮的財政收入最低也達1.3億元，絕大部分都上繳了。上級政府只是根據鎮政府的機構人員辦公費用和工資，以及戶籍人口的公共服務需求下撥財政支出數額。

根據個案調查，溫州龍港鎮2009年財政收入近10億元，留給鎮里的只有2.1億元，除了支付8000多萬元的教師工資和8000多萬元的公務人員工資及辦公費用，只剩下4000萬元的資金用于建設。而龍港這樣一個擁有近30萬人口的中等城市，每年所需的基礎設施和公共服務支出至少要2億元，資金缺口顯而易見。

特大鎮對外來農民工的公共服務支出嚴重不足。特大鎮要負擔大量外來人口增多帶來的社會治安、環境衛生、義務教育等公共服務與管理費用。

例如，廣東里水鎮治安人員各項費用合計每人每年要2.5萬元，鎮政府要負擔各類協管人員的全部社會保障開支，以及人員工資的一半，每年支出超過2000萬元。外來人口子女義務教育方面，里水鎮每年為外來人口教育投入達2000萬元，也就是說，每一個外來人口子女上學，鎮政府要投入2000多元。這些費用只能在預算外尋找。

前提是農民工落戶

2009年，全國有1.453億農民工進入各類城鎮務工就業。中央的有關文件已明確指出，這些農民工是未來城鎮化政策的主體，要通過有關各項制度改革，解決農民工進城定居落戶的問題。

從目前各省所進行的改革看，重點都放在了調整管理權限和利益分配上，并沒有把城鎮化作為改革的重要目標和重點內容。

如果僅僅解決一些特大鎮所需要的權限和利益，仍把外來農民工的管理和服務放在公共服務的重點范疇之外，問題仍不會從根本上解決。

談到特大鎮的改革，不能回避農民工問題。解決特大鎮的經濟和社會管理權限問題，必須把戶籍管理制度改革、農民工定居落戶問題統籌考慮，才有助于從根本上推進城鎮化進程。也只有在這個基礎上，研究設市、下放權限、增加機構和編制等項改革才具有重要意義。

而目前無論是在特大城市、中等城市以及特大鎮，還沒有把農民工落戶問題納入政策范疇之內。即使已經實施的調整縣鎮權限和鎮改市等改革，也回避了農民工落戶問題。這當然和改革開放以來沒有及時調整城鄉利益結構，沒有及時進行戶籍管理制度改革，造成了城鄉居民成為不同利益群體的格局，有著直接的關系。

從上世紀90年代中期開始，提出城鎮化就是打算從小城鎮這個薄弱環節開始，通過解決農民工落戶來進行城鎮化的重要突破。時隔15年舊話重提，不應該繼續忽視有關農民工在城鎮落戶、其他措施作為綜合配套改革這個關鍵性問題。

如果在已經容納了大量農民工的小城鎮改革都難以推進，那么在各類城市甚至在大城市困難就更大。如此一來，中國的城鎮化進程難有實質性進展，通過城鎮化拉動內需、深化農村改革的長遠目標何時才能實現?

相關改革要和戶籍管理制度改革掛鉤，要和農民工進城定居落戶無條件掛鉤，這才是城鎮化政策的重點內容。

例如，解決上下級管理權限的再分配、事權和財權的相一致、農村集體建設用地改革、鎮改市等問題，要先討論農民工的公共服務范疇和定居落戶問題，再研究其他相應的改革才有實質意義。

機不可失，時不再來。

評之評

無法設想，中國城市化的結果是10億人都涌入大都市。若果真如此，不僅城市將惠上不可救藥的城市病，鄉村也將被全盤拋棄，而這將是一場文明災難。

不幸的是，目前的城市化模式的確隱含著這種傾向。為使城市化進程更為健康，城市化模式必須改弦更張。官方從“城市化”到“城鎮化”的用詞變化，已顯示了這一變革意愿。

從城市化到城鎮化的政策轉型，關鍵是如何處理“鎮”。鎮經濟最發達的浙江在試驗強鎮擴權，廣東在試驗簡政強鎮。但這兩處試驗都面臨現有政府體制的約束：那些現代工商業、人口、文化等資源已高度集中的鎮，找不到合適的名分。