面向公眾之需重構財政支出

據國家防總辦公室統計，截至7月23日，今年全國28個省(市、區)遭受洪澇災害，受災人口1.2億，因災死亡742人，直接經濟損失1525億元。

與之相比，2009年，截至8月底因洪澇災害死亡的人數為427人，直接經濟損失711億元。2008年截至8月初，這兩個數字分別為346人和562億元，而1998年，這兩個數字分別是4150人和2851億元。可以看出，今年洪澇災害損失尚不及1998年，但在最近幾年仍屬較為嚴重。

洪澇是天災，人無法控制，洪澇損失卻應當是可控的。近幾年來洪澇損失沒有降低，反而大幅增加，恐怕是各級政府沒有盡到控制這種公共風險的責任導致。

比如，今年較為嚴重的洪澇災害的首發地在江西撫州，結果發生了唱凱堤決口。該市一直強調堤壩建設缺乏資金，然而，災后該市卻可以壓縮16個城市新街道、飲食街區、文化長廊等“錦上添花”式城建項目，“節約”出數億元資金。

今年洪澇災害還有一個顯著特征城鎮內澇頻繁發生。針對這種現象，城市規劃專家一語破的：決策者重視招商引資等可出GDP的項目，而忽視城市水利這一“埋在地下的政績”。

事實相當清楚，今年洪澇災害損失嚴重實有人為目素，其背后是中國財政支出整體結構的失衡。中國各級政府財政收入近年來都在快速增長，財政收入占GDP的比重也在持續升高。然而政府有錢了，維持城鄉居民正常生活的基礎設施與公共品供應卻依然相對匱乏。惟一的原因就是：財政支出結構不當，導致用于會共服務的支出不足。

政府財政支出一般包括經濟建設支出、國防支出、科教文衛支出、社會保障支出及其他支出等項目。從上世紀50年代以來，中國經濟體制盡管發生一定變化，財政支出結構卻大體未變，始終以經濟建設或經濟增長為中心，經濟建設支出比重畸高。

計劃經濟時代的情形眾所周知。1994年實行分稅制后，經濟建設支出曾大幅度下降，但在大多數地方，這依然是最大的財政支出項目。地方官員為了晉升而圍繞GDP展開的政府問競爭，加大了財政支出的這種畸形結構。

為吸引投資，地方政府大量使用優惠政策，減少了可用于公共服務的收入。同樣為增加本地競爭力，地方政府把財政資源投入到生產導向型基礎設施建設領域，比如高等級公路、龐大的港口等，為此必然壓縮關系民眾正常生活的公共服務支出。

也就是說，地方政府間競爭導致“基本建設”畸形化。每級政府都以基本建設為名上馬大量工程，但這類工程，大多是生產性項目，或者是政績工程。對民眾生活直接相關的城鄉基礎設施如城鎮排水系統、鄉村飲用水、電、道路、江河堤壩建設等項目，政府總是囊中羞澀。

由于政府忙于進行生產導向型“基礎設施建設”，城鄉居民賴以生活的基礎設施始終不夠完善，諸多基本公共服務需求不能得到滿足。

比如，最近輿論對“幼兒園荒”的關注才使人們意識到今天，很多幼兒甚至沒有幼兒園可上，不論是公立還是私立。

可以看出，中國各級政府的財政嚴重缺乏公共性，基本建設費用的安排同樣缺乏公共性。財政資源主要被用于那些有助于實現短期增長的項目，政府本應承擔、可對民眾產生長遠收益的基礎設施，卻始終處于供應不足狀態，尤其是在鄉村。由此導致中國的經濟增長與民眾可獲得的公共福利未能同步上升。

財政必須服務于公眾之需、化解公共風險。

今年的洪災再次提醒人們，當社會風險叢生、公眾對基礎設施和會共服務產生強烈需求之際，財政支出結構必須迅速調整，由增長型財政轉向民生型財政，面向公眾之切身需求，重新構想基本建設規劃。

這包括建立適度的社會保障體系，但首先政府應當用財政資源興建城鄉基礎設施完善會共服務。這兩者能夠大幅度提高民眾可支配收入，進而提高生活質量，長遠而言也有利于持續發展，財政向這個方向投資是最有效率的。

東部發達地區與中西部財政結構對比研究表明，經濟增長過程不可能自動促成基本建設規劃與財政支出結構的轉型。此一轉型只能透過完善公共治理等政治過程完成。高層應從根本上改變官員考核指標體系，也就是說，從根本上改變官員升遷機制，令官員從圍繞著增長的競爭，轉向圍繞著公共服務的競爭。

同時，民眾應積極參與財政預算決策過程。公共服務的受益人是民眾，民眾自身、并通過他們的代表主導財政預算決策過程，就是推動財政支出結構轉型的根本動力。這既需要政府的自覺，更需要會民的自覺。