中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化研究綜述

摘要:公用事業(yè)民營(yíng)化長(zhǎng)期以來備受學(xué)術(shù)界、政府及廣大民眾的關(guān)注，是如今國(guó)內(nèi)外研究的熱點(diǎn)。近年來，隨著中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程的加快，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用日益顯現(xiàn)。但是，中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中還存在著諸多障礙和問題。我們要認(rèn)識(shí)問題，找到對(duì)策，加快公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程，提高公用事業(yè)民營(yíng)化質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。為此，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者作了大量的研究，并取得了豐碩的成果。為了促進(jìn)研究的進(jìn)一步深入，現(xiàn)將中國(guó)相關(guān)研究成果綜述如下。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè);民營(yíng)化;困境;突破

中圖分類號(hào):F72文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)13-0167-02

一、公用事業(yè)及其民營(yíng)化簡(jiǎn)介

“公用事業(yè)”一詞來源于英語(yǔ)中的“Public Utilities”。 也有人將其譯為“公共部門”、“公共行業(yè)”或“公共服務(wù)行業(yè)”等。按照韋氏英文大辭典的解釋，“公用事業(yè)”是指“提供某種基本的公共服務(wù)并且受政府管制的行業(yè)”。 總體而言，中國(guó)的公用事業(yè)包括供水、供電、供熱、供氣、城市公交、排水、污水處理、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等市政公用事業(yè); 以及道路與橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施、郵政、鐵路、公路、水路和民航運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。

公用事業(yè)具有自然壟斷性、準(zhǔn)公共物品性、公用和公益性、投資的專用性和沉淀性及網(wǎng)絡(luò)性等特點(diǎn)。

由于“公共”的屬性，其在建立之初一般都是由國(guó)家經(jīng)營(yíng)的，但是隨著社會(huì)公眾需求的日益增大和復(fù)雜化，加之國(guó)家供給的效率低下，公用事業(yè)改革迫在眉睫。20世紀(jì)70年代歐美滯漲危機(jī)發(fā)生，以新自由主義為指導(dǎo)的英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府上臺(tái)之后，為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，換取選民支持，通過各種手段減少對(duì)公共事業(yè)的控制和補(bǔ)貼，使其面向市場(chǎng)，同時(shí)改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，允許市場(chǎng)中的眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，給公共企業(yè)創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷提高自身效益，開始了公用事業(yè)民營(yíng)化的進(jìn)程。其中，產(chǎn)權(quán)理論(Yarrow)、可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論(鮑莫爾)和超產(chǎn)權(quán)理論(泰騰郎、馬丁、帕克)等為公用事業(yè)民營(yíng)化提供了理論基礎(chǔ)。“民營(yíng)化大師” 薩瓦斯給出了民營(yíng)化的經(jīng)典定義。他指出，“民營(yíng)化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。”其中，英美為代表的西方國(guó)家公用事業(yè)民營(yíng)化中取得了巨大成功。

隨著高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和城市化對(duì)公用事業(yè)的需求急劇增長(zhǎng)，單一的財(cái)政投入根本無(wú)法滿足不斷增長(zhǎng)的資金需求，20世紀(jì)80年代初，中國(guó)開始嘗試引進(jìn)外資采取BOT的模式來增加和改善公用事業(yè)的投資。BOT模式的引進(jìn)不僅帶來了改善公用事業(yè)的資金和技術(shù)，也引進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高了效率，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的自我發(fā)展，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此，經(jīng)過幾年的實(shí)踐后，政府開始全面推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化改革。

由此可見，中國(guó)的公用事業(yè)民營(yíng)化起步較晚，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于公用事業(yè)民營(yíng)化的研究真正開始于最近幾年。目前研究的重點(diǎn)可以分為兩大部分，一部分主要介紹西方國(guó)家公用事業(yè)民營(yíng)化的理論研究現(xiàn)狀，很多學(xué)者對(duì)西方國(guó)家公用事業(yè)民營(yíng)化理論進(jìn)行了深入研究，盛洪、王俊豪、張曙光、毛壽龍等一批學(xué)者都曾從不同角度對(duì)西方國(guó)家民營(yíng)化改革的理論和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行過介紹，這些研究為國(guó)內(nèi)理論界的探討奠定了基礎(chǔ);另一部分結(jié)合中國(guó)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，探討在中國(guó)實(shí)行公用事業(yè)民營(yíng)化的相關(guān)問題，主要集中在民營(yíng)化在中國(guó)的適用性、民營(yíng)化的障礙與突破以及民營(yíng)化的政策、法律、金融體制研究等幾大塊。下面僅就中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的障礙與突破的相關(guān)文獻(xiàn)做一簡(jiǎn)要綜述。

二、中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化障礙與突破的研究綜述

以對(duì)傳統(tǒng)壟斷理論的修改為基礎(chǔ)，盛洪、茅于軾等認(rèn)為，由于技術(shù)條件等的變化，一些傳統(tǒng)的公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)具有了弱壟斷的特性，在公用事業(yè)這樣具有壟斷特性的行業(yè)也可以引入市場(chǎng)機(jī)制，以民營(yíng)替代公營(yíng)具有效率優(yōu)勢(shì)，公用事業(yè)民營(yíng)化會(huì)提高中國(guó)公用事業(yè)的整體水平。2005年2月24日《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》 (“非公36條”)進(jìn)一步鼓勵(lì)非公有資本參與各類公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

關(guān)于分析公用事業(yè)民營(yíng)化的障礙與突破的相關(guān)文獻(xiàn)主要根據(jù)研究的不同視角加以分類，具體如下:

1.觀念的視角。當(dāng)前中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化過程中的觀念障礙主要包括人們對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化本身的認(rèn)識(shí)問題和對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的態(tài)度兩個(gè)方面。

一方面，人們狹隘的認(rèn)為公用事業(yè)民營(yíng)化就使政府喪失了對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公用事業(yè)的控制權(quán)，從而產(chǎn)生憂慮;另一方面，人們認(rèn)為非公有制經(jīng)濟(jì)完全不具備進(jìn)入公用事業(yè)的能力，從而產(chǎn)生懷疑。如饒常林(2008)認(rèn)為，中國(guó)一些地方公用事業(yè)民營(yíng)化改革過程中出現(xiàn)的“一賣了之”的現(xiàn)象，對(duì)民營(yíng)化措施使用不當(dāng)、從而引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)，不僅達(dá)不到民營(yíng)化應(yīng)有的效果，而且導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，國(guó)有資產(chǎn)流失，公眾的切身利益和公共安全受到威脅。其根源就在于政府責(zé)任的嚴(yán)重缺失，一些地方政府對(duì)民營(yíng)化簡(jiǎn)單理解，對(duì)公共物品簡(jiǎn)單處理，從全面干預(yù)到全身而退，從一個(gè)極端到另一個(gè)極端，放棄了政府代表公共利益的監(jiān)管責(zé)任。

2.政府的視角。從政府的視角進(jìn)行研究的代表是山東大學(xué)的著名學(xué)者張玉磊。他認(rèn)為，政府作為城市公用事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)施者和推動(dòng)者，目前，其在公用事業(yè)民營(yíng)化改革過程中主要面臨著效率與公平的價(jià)值沖突、政府與“代理企業(yè)”的博弈及權(quán)力尋租的誘惑等三大困境。必須通過堅(jiān)持效率和公平并重的價(jià)值取向、建立政府與代理企業(yè)的新型公私合作關(guān)系、強(qiáng)化自律和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等措施化解這些困境。

3.法律的視角。此類文獻(xiàn)大多認(rèn)為中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化是在市場(chǎng)發(fā)育不成熟、法制建設(shè)相對(duì)滯后條件下推行的，從而難免遭遇尷尬的境況。由于相關(guān)的法律法規(guī)制定的時(shí)間較早，目前適用起來存在不少問題。如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是在公用企業(yè)依法具有獨(dú)占地位的前提下的規(guī)定，不能適應(yīng)公用企業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)后，建立與維護(hù)自由、公平、有效競(jìng)爭(zhēng)秩序的需要。而其他的幾部部門行政法也是同樣的問題，強(qiáng)調(diào)了保證國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)范則較少一些。而一些急需規(guī)制的行業(yè)卻沒有部門法，這也是法制不健全的一個(gè)重要表現(xiàn)，如現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章對(duì)公用事業(yè)價(jià)格構(gòu)成缺乏明確的規(guī)定，在價(jià)格構(gòu)成要素以及監(jiān)管范圍的確定上存在很大的隨意性，從而導(dǎo)致公用企業(yè)成本約束軟化，集中表現(xiàn)在公用事業(yè)企業(yè)普遍高工資和高福利上。

4.資金的視角。根據(jù)丁蕓《城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源研究》，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金供應(yīng)渠道經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的過程，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資也從單純依賴政府投資向投資主體多元化轉(zhuǎn)變。從建國(guó)初到現(xiàn)在，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金供應(yīng)渠道大致可以分為以下三個(gè)階段:

第一階段(1946—1978年):這段時(shí)間的城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源渠道不確定、不穩(wěn)定，主要是國(guó)家財(cái)政撥款和市政府通過其他渠道籌集資金;第二階段(1979—1985年):城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源渠道得以恢復(fù)并穩(wěn)定發(fā)展、逐步擴(kuò)大。這一時(shí)期，城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的主要來源是國(guó)家預(yù)算的城市維護(hù)費(fèi)，包括部分大中城市從工商利潤(rùn)中提取5%的工商業(yè)附加稅、公用事業(yè)附加稅等，政府依舊是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體;第三階段(1986年至今):城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)一步拓展，政策文件多次指出要廣泛吸收社會(huì)各界資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。這一階段，城市建設(shè)資金的主要來源有以下七個(gè)方面:(1)財(cái)政渠道;(2)資源補(bǔ)償籌集;(3)政策性籌集;(4)信貸籌集;(5)利用外資;(6)市場(chǎng)籌集;(7)自籌資金。

公用事業(yè)普遍具有投資額大、投資回報(bào)期長(zhǎng)、資產(chǎn)專用性強(qiáng)、沉淀成本大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著等特點(diǎn)。這也就決定了資金障礙就是公用事業(yè)民營(yíng)化進(jìn)程中的一大瓶頸。

其中，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)崔國(guó)清(2009)在其博士學(xué)位論文中具體闡述了中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化面臨的融資困境，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

當(dāng)然，還有其他一些視角，這里就不再一一贅述。

三、自己的見解

綜上所述，可以看出中國(guó)對(duì)公用事業(yè)改革的研究起步較晚，雖已取得了一定的研究成果，但還沒有形成成熟的研究體系。對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化困境與突破的研究較多的是從政府和法律的視角等去研究，而結(jié)合一個(gè)地方的實(shí)際，且從多個(gè)視角去研究公用事業(yè)民營(yíng)化的障礙與突破可以說是少之甚少。因此，以后研究的重點(diǎn)就是結(jié)合一個(gè)地方的實(shí)際，且從多個(gè)視角研究中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的障礙，并在此基礎(chǔ)上找到相應(yīng)的對(duì)策建議。本人的碩士論文將圍繞此問題進(jìn)行研究。

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