農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究

摘要:義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是義務(wù)教育生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制在經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任劃分和現(xiàn)行的定額定項(xiàng)的學(xué)校預(yù)算制度兩方面存在諸多問(wèn)題，可以通過(guò)明確各級(jí)政府主體投入比例，強(qiáng)化縣級(jí)政府主體責(zé)任;加大公用經(jīng)費(fèi)籌措力度，規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付;加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理，提高使用效益;整合教育資源，提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)水平以及實(shí)施績(jī)效管理、提高農(nóng)村教師待遇等方面加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;義務(wù)教育;教育經(jīng)費(fèi);經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào):G4文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)13-0232-02

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是義務(wù)教育生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育后，義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)成為了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，但是目前中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入總量不足且結(jié)構(gòu)不合理，使義務(wù)教育陷入“經(jīng)費(fèi)困境”，嚴(yán)重制約了中國(guó)義務(wù)教育的總體發(fā)展水平。

一、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制存在的問(wèn)題

(一)經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任劃分模式存在不足

各級(jí)政府間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任劃分問(wèn)題是該機(jī)制的核心內(nèi)容，也是決定機(jī)制運(yùn)行狀況的重要因素。而現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制中，中央與各省以及省級(jí)以下各級(jí)政府制定的責(zé)任劃分模式基本相同，而正是這種整齊劃一的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任劃分方式，沒(méi)有考慮農(nóng)村義務(wù)教育的特殊屬性和各地區(qū)間的教育差異，反而造成了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺。

當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一般由各級(jí)政府按一定比例配套分擔(dān)，但有些地方政府，尤其是縣級(jí)政府為了減少配套資金，故意低報(bào)生均雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成這些地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)較之前普遍減少。其次，地方各級(jí)政府不落實(shí)或未能足額落實(shí)本級(jí)財(cái)政配套資金，尤其是不能落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍。另外，“機(jī)制”中要求各級(jí)政府在每年新學(xué)期開(kāi)學(xué)前，將其承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付到賬，但從實(shí)際情況看，各級(jí)縣財(cái)政滯留義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致不能按時(shí)撥付學(xué)校的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

(二)定額定項(xiàng)的學(xué)校預(yù)算制度制約農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展

目前農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施的學(xué)校預(yù)算是在政府定額定項(xiàng)的基礎(chǔ)上編制，即教育行政部門(mén)和財(cái)政部門(mén)事先確立了學(xué)校生均撥款定額和經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，學(xué)校所做的收支預(yù)算都是在這個(gè)既定的框架下展開(kāi)的。由于省級(jí)核定的生均雜費(fèi)和公用費(fèi)用普遍較低，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)村學(xué)校撥付，導(dǎo)致學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足、債務(wù)化解難度加大、自主發(fā)展缺少經(jīng)費(fèi)支持、績(jī)效管理缺少激勵(lì)資金。

定額的學(xué)校經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制使得學(xué)校發(fā)展缺少資金支持。實(shí)行學(xué)校預(yù)算后，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校維持運(yùn)轉(zhuǎn)的可支配資金主要是財(cái)政補(bǔ)助資金和公用經(jīng)費(fèi)撥款，但這兩項(xiàng)在當(dāng)前保障機(jī)制下并未顯著增加。另外，學(xué)校預(yù)算將在校人數(shù)作為公用經(jīng)費(fèi)撥款的唯一依據(jù)，忽略了學(xué)校規(guī)模、原有辦學(xué)條件和基礎(chǔ)、地理?xiàng)l件等差異因素，使得部分農(nóng)村學(xué)校沒(méi)有足夠的公用經(jīng)費(fèi)來(lái)維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

定項(xiàng)的學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制使得學(xué)校缺少自主發(fā)展制度。首先，缺少債務(wù)化解機(jī)制。農(nóng)村學(xué)校債務(wù)主要是“普九”債務(wù)和危房改造債務(wù)。而學(xué)校預(yù)算支出項(xiàng)目中除人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)外，尚沒(méi)有學(xué)校債務(wù)償還方面的預(yù)算，沉重的債務(wù)成為制約學(xué)校發(fā)展的瓶頸，學(xué)校自主發(fā)展也無(wú)從談起。其次，缺少績(jī)效管理機(jī)制。績(jī)效管理模式有助于提高農(nóng)村學(xué)校運(yùn)行效率，是發(fā)揮學(xué)校教職員工的積極性和創(chuàng)造性的關(guān)鍵。但當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算支出范圍中缺少靈活機(jī)動(dòng)的績(jī)效管理激勵(lì)資金，也沒(méi)有相關(guān)的制度建設(shè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這不僅造成了農(nóng)村學(xué)校效率低下，也會(huì)造成農(nóng)村優(yōu)秀教師的外流。

二、對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改進(jìn)的建議

(一)明確各級(jí)政府主體投入比例，強(qiáng)化縣級(jí)政府主體責(zé)任

在中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)有限的情況下，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變辦學(xué)理念，不斷優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，增加用于農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，保障及時(shí)足額供應(yīng)。同時(shí)要建立與國(guó)家財(cái)稅體制相適應(yīng)的各級(jí)政府分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，即中央和省級(jí)政府成為義務(wù)教育投資主體，共同承擔(dān)80%左右的經(jīng)費(fèi)，地(市)和縣級(jí)政府各承擔(dān)10%的經(jīng)費(fèi)。中央和省級(jí)政府可以委托縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行一并管理，由縣級(jí)政府視實(shí)際情況安排使用。

縣級(jí)財(cái)政在安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，首先要確保全年教育經(jīng)費(fèi)撥款的增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)，其次對(duì)年初預(yù)算安排的新增教育經(jīng)費(fèi)和執(zhí)行中超收安排的教育經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)主要用于支持農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展。同時(shí)切實(shí)做到公開(kāi)透明，面向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，不斷強(qiáng)化縣級(jí)政府“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制中的主體責(zé)任。

(二)加大公用經(jīng)費(fèi)籌措力度，規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付

國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，根據(jù)農(nóng)村學(xué)校的具體情況，統(tǒng)一各類(lèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這樣做一方面可以方便農(nóng)村學(xué)校編制年度預(yù)算，統(tǒng)籌計(jì)劃公用經(jīng)費(fèi)的使用。另一方面財(cái)政部門(mén)可以依此對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，減少挪用公用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。國(guó)家要根據(jù)農(nóng)村教育教學(xué)的需要，加大公用費(fèi)用籌措力度，督促地方各級(jí)政府不斷提高公用經(jīng)費(fèi)支出水平。在制定經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)際撥付過(guò)程中，應(yīng)首先確定維持農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校運(yùn)行的最低基本開(kāi)支，避免出現(xiàn)雖然公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到按生均標(biāo)準(zhǔn)、卻難以維持學(xué)校正常運(yùn)行的現(xiàn)象。

農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付是指對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育資金缺口進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫龋浣邮諏?duì)象一般為縣級(jí)政府，是中國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。規(guī)范當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度，把轉(zhuǎn)移支付用于教育的比例提高到50%以上，增加均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)，減少稅收返還形式的補(bǔ)助金額。同時(shí)要把農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付決策過(guò)程置于法律和公眾的監(jiān)督之下，做到公平、公正、公開(kāi)。

(三)加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理，提高使用效益

在加大各級(jí)政府財(cái)政投入的同時(shí)，縣財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育支出的監(jiān)管，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益和運(yùn)行效率。一是要高效地執(zhí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算，使教育經(jīng)費(fèi)發(fā)揮有效作用。二是要進(jìn)一步完善義務(wù)教育各項(xiàng)專項(xiàng)資金管理辦法，建立資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。三是要嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)專款專用，保證中小學(xué)健康運(yùn)轉(zhuǎn)。著手構(gòu)建義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政監(jiān)督體系，目的是加強(qiáng)“三個(gè)監(jiān)督”:加強(qiáng)各級(jí)人大和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，加強(qiáng)媒體和廣大人民群眾的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)和學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督。在監(jiān)督中互相配合，確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處。

(四)整合教育資源，提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)水平

對(duì)于那些地理位置偏僻、生源較少、規(guī)模較小或辦學(xué)成本高的村辦學(xué)校，可以考慮將其撤并到就近的其他學(xué)校，同時(shí)加快“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”，每年拿出一定經(jīng)費(fèi)來(lái)逐步擴(kuò)建校舍。要進(jìn)一步做好教育人事制度改革，落實(shí)教師資格考核，合理配備教師。這樣，既節(jié)約了教育資源，又提高了辦學(xué)效益。同時(shí)也可建立教育發(fā)展基金，積極支持和引導(dǎo)社會(huì)力量辦學(xué)，減輕財(cái)政投入的壓力。

實(shí)施教育幫扶工程和教師支教工程，提高農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)水平，解決城鄉(xiāng)教育發(fā)展失衡現(xiàn)象。通過(guò)城市教師到農(nóng)村代職教學(xué)和城鄉(xiāng)教師交流互換，定期組織農(nóng)村教師參加培訓(xùn)和進(jìn)修等活動(dòng)，切實(shí)解決農(nóng)村教學(xué)水平普遍不高的問(wèn)題。考慮到農(nóng)村義務(wù)教育底子薄的實(shí)際情況，中央和各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，盡快解決農(nóng)村義務(wù)教育所需要的音樂(lè)、體育、美術(shù)、圖書(shū)館和配套的實(shí)驗(yàn)室等相關(guān)軟硬件建設(shè)，同時(shí)改善學(xué)校食堂、廁所、活動(dòng)室等建設(shè)，全面提高農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件。

(五)實(shí)施績(jī)效管理，提高農(nóng)村教師待遇

根據(jù)國(guó)務(wù)院2009年發(fā)布的《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從2009年1月1日起，在全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資。績(jī)效工資的實(shí)施極大的帶動(dòng)了廣大教師投身教育教學(xué)的積極性。要將教師津貼和績(jī)效工資按照一定比例納入中央和地方各級(jí)政府財(cái)政的預(yù)算，同時(shí)要明確規(guī)定中央和各級(jí)政府所負(fù)擔(dān)的比例。

提高農(nóng)村教師的待遇，首先要改善農(nóng)村教師住房條件，將改善教師住房所需資金納入學(xué)校校舍改造項(xiàng)目范圍。其次要提高工資水平，實(shí)行城鄉(xiāng)教師同工同酬，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，甚至向農(nóng)村教師適當(dāng)傾斜。要為農(nóng)村教師解決其家庭生活、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等問(wèn)題，解除他們的后顧之憂，使他們立足農(nóng)村，安于本職工作，從而穩(wěn)定教師隊(duì)伍。

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Mechanism to Ensure Funding for Rural Compulsory Education

JIAO Shu-guo， ZHANG Yong，WANG Chuang

(The Military Econmic Academy Xiangfan College，Xiangfan441118， China)

Abstract: Funds for compulsory education is compulsory for survival and development of physical infrastructure. The current mechanism to ensure funding for rural compulsory education in the input of funds and the existing division of responsibilities between the fixed set entry system， two aspects of the school budget， there exist many problems， you can clear the proportion of government at all levels of the main inputs， and strengthen the Government’s main responsibility at the county level; increased public funding for raising efforts to standardize the transfer payment for rural compulsory education; to strengthen supervision and management of education funds to improve the use efficiency; integration of educational resources to improve the educational level of rural compulsory education and the implementation of performance management and improve the treatment of rural teachers， etc. to be improved.

Key words: rural;compulsory education; education funding; mechanism to ensure funding[責(zé)任編輯 陳鶴]