基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償機(jī)制淺探

摘要:征地補(bǔ)償問題實(shí)際是土地增值收益分配問題，它關(guān)系社會(huì)和諧與穩(wěn)定發(fā)展。由于傳統(tǒng)土地權(quán)利體系中土地發(fā)展權(quán)概念的缺失，相關(guān)土地收益增量被政府或者強(qiáng)勢利益群體占有，造成對(duì)農(nóng)民不合理補(bǔ)償。因此，在界定土地發(fā)展權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，探討新型征地補(bǔ)償機(jī)制，合理分配增量收益，將利于從根本上保護(hù)耕地，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

關(guān)鍵詞:土地征收;土地發(fā)展權(quán);失地農(nóng)民;補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)13-0119-02

一、問題的提出

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地供需矛盾已為社會(huì)各界廣泛關(guān)注，農(nóng)村土地被大規(guī)模征收。特別是近幾年來，建設(shè)項(xiàng)目每年占用耕地300萬畝左右。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001—2010年，全國需安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地1 850萬畝，其中90%以上為需要征收的集體土地 [1]。越來越多的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，被征地農(nóng)民也越來越多。由于中國的土地征收補(bǔ)償制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展征地利益沖突問題日趨顯著。因此，如何改革征地補(bǔ)償制度、合理分配土地收益、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益已成為事關(guān)中國社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大課題之一。

二、基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

世界上幾乎所有國家都存在土地征收行為，即便是在最注重保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的美國。基于德國學(xué)者奧托·梅葉特別犧牲說理論，“國家有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，人民有服從其命令的義務(wù)，但如果不是國家課以一般人民的負(fù)擔(dān)(如兵役、納稅等)，而是僅使無義務(wù)的特定人受特別犧牲時(shí)，應(yīng)該給予其補(bǔ)償。”從英國、美國、日本等國和中國臺(tái)灣地區(qū)征地法律不斷完善的歷程看，征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t都越來越充分地體現(xiàn)“合理補(bǔ)償”或“完全補(bǔ)償”總體原則的精神，這些國家考慮被拆遷征收人的利益，不僅有土地房屋的購置費(fèi)用補(bǔ)償、現(xiàn)實(shí)損失，也有該土地房屋潛在收益、甚至人們的心理損失，失業(yè)損失更是重要賠償內(nèi)容。中國征地補(bǔ)償?shù)目傮w原則是“合理補(bǔ)償”。但純粹按農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t未能更好地體現(xiàn)“合理補(bǔ)償”原則，完全忽視被征地農(nóng)民對(duì)于土地發(fā)展權(quán)益的要求，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低。在征地過程中，如果成本為100。農(nóng)民得到的補(bǔ)償只占其中的5%～10%，農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征收價(jià)格大概為出讓價(jià)格的l/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大約是農(nóng)地市場價(jià)格的1/5，也就是說補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場價(jià)格的比例為1∶10∶50 [2]。據(jù)國家權(quán)威部門估算，改革開放以后，通過低價(jià)征收農(nóng)民土地至少使農(nóng)民蒙受了50 000億元的損失 [3]。

在目前的農(nóng)地制度下，土地是農(nóng)民依托于集體土地共有制下的一種資源稟賦，是農(nóng)民在家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營下就業(yè)和社會(huì)保障的基礎(chǔ)。土地征收實(shí)際是對(duì)農(nóng)民資源稟賦的剝奪。要從根本上解決失地農(nóng)民補(bǔ)償問題，就必須重視土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，從“稟賦和能力”上對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。因此，在土地征收中設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，通過土地發(fā)展權(quán)收益籌集補(bǔ)償基金不失為對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行公平和能力再造補(bǔ)償?shù)囊环N有效的制度改進(jìn)，能更好地確保失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。

三、農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬

土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的產(chǎn)權(quán) [4]。它在中國是一個(gè)新的領(lǐng)域，一些提法還僅限于理論界。國有土地所有權(quán)歸國家，發(fā)展權(quán)必然歸國家所有;而農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬則是中國當(dāng)前理論界爭論的焦點(diǎn)之一。對(duì)于農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的歸屬，國內(nèi)理論界主要有二種觀點(diǎn)，一種是歸國家所有，主張這一觀點(diǎn)的學(xué)者，依據(jù)“漲價(jià)歸公”的理論認(rèn)為，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值是城市建設(shè)投資的外溢，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國家，土地開發(fā)者必須向國家購買發(fā)展權(quán)，才能開發(fā)農(nóng)地(蘇志超，2000);一種是歸農(nóng)村集體所有，此觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)地所有者。土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體問題涉及政府、土地所有者、土地使用人等各方對(duì)土地增值收益的分割(沈守愚，1998;周誠，2006)。筆者認(rèn)為，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家，著重公權(quán)的作用，看似有管制效率，但由于自身機(jī)制問題，缺乏公平，農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益得不到有效保障;失地農(nóng)民個(gè)體沒有一定的資金積累，不能承擔(dān)其自身的教育、培訓(xùn)費(fèi)用，使其未來生存失去保障，還影響到農(nóng)民后代接受教育的水平，這不僅不利于農(nóng)民個(gè)人和農(nóng)村未來的發(fā)展，更不利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。從一般意義上來說，作為土地所有權(quán)的權(quán)利束之一，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于地所有權(quán)人所有。所以根據(jù)土地所有權(quán)制度，農(nóng)地發(fā)展權(quán)也應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體。這樣劃定更有利于劃分權(quán)利束，明確權(quán)屬關(guān)系，厘清國家對(duì)土地的宏觀調(diào)控權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。將農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民，著重私權(quán)的利益，保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村的利益，不僅有利于土地資源的優(yōu)化配置，更重要的是為農(nóng)民集體參與土地發(fā)展收益的分配提供合理的依據(jù)。這雖然對(duì)于中國的現(xiàn)實(shí)土地制度有一定的沖擊，但對(duì)于長遠(yuǎn)的發(fā)展來說，利大于弊。根據(jù)國土資源部副部長李元的講話精神，新修訂的《土地管理法》將允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從而賦予農(nóng)民以建設(shè)用地發(fā)展權(quán) [8]。所以，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸屬的確立將會(huì)有法律依據(jù)。本文的土地征收補(bǔ)償探討也是建立在此界定基礎(chǔ)之上。

四、基于土地發(fā)展權(quán)的征地補(bǔ)償機(jī)制探討

據(jù)前文對(duì)基于農(nóng)地征收的土地發(fā)展權(quán)歸屬分析研究，建議將中國征地補(bǔ)償原則擴(kuò)展為“對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，不僅要補(bǔ)償現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用途，并要補(bǔ)償潛在發(fā)展收益，滿足被征地單位失地農(nóng)民就業(yè)和各種社會(huì)保障要求”，使征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t真正能體現(xiàn)“合理補(bǔ)償”的精神。農(nóng)地征收是政府行使征收權(quán)將集體所有土地收歸國有，并用于其他用途的行政行為。這種征收行為有公共利益性質(zhì)，也有非公共利益性質(zhì)，這兩種征地行為都限制了土地發(fā)展，但兩者限制土地發(fā)展權(quán)的目的是不同的，因此針對(duì)不同性質(zhì)的征地行為，基于土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償要分別構(gòu)建，但均應(yīng)考慮要足夠補(bǔ)償土地對(duì)于農(nóng)民的基本功能和效用，也就是要滿足用于失地農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社保制度安排的費(fèi)用需要。

1.公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償探討。公共利益性質(zhì)的征地行為是指出于公共利益的需要而改變土地用途的征地行為，例如公共道路交通、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等非營利性目的的征地。由于這種征地行為是為了滿足社會(huì)公共利益的需要而非用于商業(yè)營利，是政府為了促進(jìn)社會(huì)公共福利而行使的權(quán)力，在對(duì)被征地農(nóng)民集體進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，政府應(yīng)該購買農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)，對(duì)農(nóng)民集體的土地發(fā)展收益進(jìn)行補(bǔ)償，雖然不需要完全補(bǔ)償限制土地發(fā)展的損失，但也要足夠補(bǔ)償農(nóng)民集體，尤其是必須滿足失地農(nóng)民就業(yè)和各種社會(huì)保障的需要。

2.非公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償探討。非公共利益性質(zhì)的征地行為則是帶有商業(yè)營利性質(zhì)的征地行為。一般土地用于農(nóng)地的價(jià)格會(huì)小于建設(shè)用地的價(jià)格，非公共利益性質(zhì)的征地行為在轉(zhuǎn)換土地的用途之后，土地價(jià)格往往會(huì)上漲，此時(shí)限制土地發(fā)展的損失應(yīng)該得到完全補(bǔ)償。對(duì)于經(jīng)營性用地的發(fā)展權(quán)收益，應(yīng)歸被征地農(nóng)民集體所有。國家通過土地規(guī)劃和土地利用管制來限制征地行為，征收土地增值稅來調(diào)節(jié)土地增值收益。對(duì)于被征地單位的土地發(fā)展權(quán)收益補(bǔ)償應(yīng)充分滿足失地農(nóng)民的生活和就業(yè)保障費(fèi)用要求，如果不能滿足，則應(yīng)該放棄征地行為。因?yàn)檫@說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度還沒有達(dá)到大規(guī)模征收農(nóng)地的階段，應(yīng)放緩城市化速度和規(guī)模，不能以犧牲農(nóng)民利益來實(shí)現(xiàn)城市化的快速發(fā)展。

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The Discussion of Land Expropriation Compensation Mechanism Based on Land Development Rights

ZHANG Xiao-fang1， CHEN Long-qian1， ZHANG Xiao-dong2

(1. College of Environmental Science and Special Informations， CUMT， Xuzhou 221008， China;

2. College of Management and Economy， Sichuan agricultural University， Yaan625014，China)

Abstract: The issue of compensation for land expropriation is actually the issue of distribution of land increment income， it relates to social harmony and steady development. Due to the absence of the concept of land development rights in the traditional land rights system， land income has possessed by the government or the powerful interests groups， which caused unreasonable compensation for farmers. Thus， on the basis of defining the right of ownership of land development， China should build a new type compensation mechanism of land expropriation， and allocate the income of land development rights reasonably， which is more conducive to protect farmland fundamentally， and maintenance land property rights of farmers.

Key words: land expropriation; land development rights; land-lost farmers; compensation mechanism[責(zé)任編輯 陳麗敏]