淺析中國經(jīng)濟增長中的“土地經(jīng)營”

[摘 要]土地作為地方政府“經(jīng)營城市”的一種主要政策工具，在中國當前經(jīng)濟增長模式中起著十分關鍵的作用。“經(jīng)營土地”是具有中國特色的一種增長模式，其產(chǎn)生發(fā)展有著特定的內外部動力和制度基礎。分稅制改革與”土地財政”分別是“經(jīng)營土地”的外部和內部動力。城鄉(xiāng)分割與土地征收制度則是“經(jīng)營土地”的制度基礎。

[關鍵詞]經(jīng)營土地 內外動力 制度基礎

對于一個發(fā)展中的國家來說，“決定土地使用的權利最重要，沒有土地就沒有什么可以發(fā)展”。改革開放初期，國家對農(nóng)村土地使用權進行了私有化調整，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行調動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一度為農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展注入了巨大活力。進入21世紀，中國經(jīng)濟連續(xù)多年以接近甚至超過10％的速度增長，土地作為一種地方政府主要政策工具，在中國當前經(jīng)濟增長模式中仍然起著十分關鍵的作用。

1 “經(jīng)營土地”與當前中國經(jīng)濟增長

當前，中國土地使用權力主要集中于地方縣一級政府。政府在征收(征用)土地和出讓土地方面具有壟斷性權力。在區(qū)域激烈競爭背景下。“以縣為主體出讓土地并與上級政府和投資者進行收入(稅收)分成的體制是一種非常具有效率的經(jīng)濟制度”：一方面，地方政府高度重視城市化進程中的土地開發(fā)，以“經(jīng)營城市”為名大力招商引資，通過將土地低價征收并出讓給制造業(yè)投資者，鼓勵制造業(yè)部門超常規(guī)發(fā)展并加速工業(yè)化進程，進而推動本地服務業(yè)部門的蓬勃發(fā)展(尤其是房地產(chǎn)業(yè)部門)，形成了一種獨具特色的經(jīng)濟增長模式；另一方面，以土地為政策工具，開拓地方預算內(制造業(yè)和服務業(yè)稅收)和預算外(土地出讓金)財政收入來源，通過所謂“土地財政”，實現(xiàn)了政府收入的最大化。

這便是所謂的“經(jīng)營土地”。以土地作為“經(jīng)營城市”的政策工具，上述模式帶來了一段時期內中國經(jīng)濟的超高速增長。然而，該模式的代價也十分高昂：“以‘區(qū)域競次’來吸引制造業(yè)投資、并成為全世界中、低制造業(yè)中心，實際上已給中國帶來一系列經(jīng)濟、社會和環(huán)境方面的長期負面影響”。

2 分稅制改革與“土地財政”：“經(jīng)營土地”的外部和內部動力

1994年，中國推出分稅制改革，中央一方面把財權上收，即將一般預算內的主體稅種劃分為政府收入，而將非主體稅種劃分為地方收入，使得地方政府預算收入大大降低；另一方面中央政府把各種事權下放，地方政府的實際支出責任顯著增加。對地方政府而言，資本短缺、財政收入捉襟見肘與在快速工業(yè)化、城市化進程中大量基礎設施急迫待建之間存在著不可回避的矛盾。為化解與日俱增的巨大財政壓力，地方政府不得不尋找一切可能的途徑來解決這一矛盾。從實際情況來看。當時的中國正處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展時期，政府干預(尤其在支出這一方面)對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用十分突出。所以財政支出是萬萬減不得的，甚至必要時還須增加。那么，剩下的方法就只有增加政府的收入了。地方政府最終選擇大規(guī)模招商引資，通過所謂的“經(jīng)營城市”，千方百計擴大稅基等形式收入，增加財政收入。“經(jīng)營城市”實際上就是“經(jīng)營土地”。因為分稅制改革促使地方政府開始“經(jīng)營城市”，所以說，分稅制改革是‘經(jīng)營土地”現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。

如上所說，地方政府之所以“經(jīng)營土地”。其主要目的之一便是要通過這種方式增加自身財政收入。所謂“土地財政”。就是地方政府以土地為政策工具，為開拓地方預算內(制造業(yè)和服務業(yè)稅收)和預算外(土地出讓金)財政收入來源，在區(qū)域競爭中通過低價、過度供給工業(yè)用地以及高價、限制性出讓商、住用地的行動而采取的財政最大化策略。“土地財政”是政府“經(jīng)營土地”的內在動力。

值得關注的是，在“經(jīng)營土地”的過程中，地方政府低價出讓工業(yè)用地的行為往往不會帶來直接獲利，甚至是虧損的。那么，為何政府部門還會不惜血本進行制造業(yè)招商引資呢?其原因不僅在于制造業(yè)會為政府帶來增值稅和企業(yè)所得稅收入，關鍵還在于制造業(yè)發(fā)展的“溢出效應”，本地服務業(yè)受其巨大推動作用的影響會得到飛速發(fā)展，政府也將由此獲得豐厚的營業(yè)稅和商、住用地出讓金收入。所以我們常常會看到這樣的現(xiàn)象：政府在區(qū)域競爭中為了招商引資，不惜通過“竟次式”的惡性競爭。為制造業(yè)投資者提供低價土地、補貼性基礎設施，并降隔勞工基本漢益和環(huán)境保護等方面標準。

3 城鄉(xiāng)分割與土地征收制度：“經(jīng)營土地”的制度基礎

我國當前土地制度具有明顯的“城鄉(xiāng)分割”的特征，即國有土地主要集中在城市，集體土地主要集中在農(nóng)村，政府所擁有的壟斷性的土地征收權是聯(lián)系兩者的唯一紐帶。

首先，所有權的劃分是我國城鄉(xiāng)土地制度分割的基礎。《憲法》明確規(guī)定了兩種土地所有權，“城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，把土地分為三類：農(nóng)用地、建設用地和未用土地。國有土地主要供給城市建設用地，農(nóng)村集體土地主要供給農(nóng)用地、農(nóng)村建設用地和城市建設用地。

其次，政府所擁有的土地征收權完成了這種制度分割。《憲法》還規(guī)定，城市建設用地的所有權性質必須是國有，因此，如果農(nóng)村集體所有土地要成為城市建設用地，必須首先完成集體所有到國家所有的性質轉換。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，由此看來，我國土地流轉與征收制度有著十分獨特的性質與結構：土地所有權性質的轉換只能通過政府的土地征收權來實現(xiàn)，只有政府才能有權把集體所有土地轉換成國有的城市建設用地，政府是聯(lián)系兩種土地所有權的唯一紐帶。

可以說，城鄉(xiāng)分割的土地征收制度造成了政府壟斷城市建設用地一級市場的局面。也為地方政府“經(jīng)營土地”之舉奠定了制度基礎。

綜上所述，中國自21世紀初以來開始了一輪以城市化、工業(yè)化為主要特征的高速增長，“經(jīng)營土地”作為一種非常具有效率的經(jīng)濟增長模式，在其中發(fā)揮了極為關鍵的作用。分稅制改革為使地方政府面臨日益巨大的財政壓力，直接導致“經(jīng)營土地”現(xiàn)象的發(fā)生；過程中，地方政府圍繞農(nóng)村土地征收(征用)制度和國有土地出讓壟斷權，利用“剪刀差”建立起一套完整的以地生財?shù)呢敹惸Ｊ剑瑸椤敖?jīng)營土地”提供了持久的內部動力。城鄉(xiāng)分割的土地征收制度使政府成為聯(lián)系兩種土地所有權的唯一紐帶，造成了政府壟斷城市建設用地一級市場的局面，為“經(jīng)營土地”模式的持續(xù)發(fā)展提供了制度保證。