淺談基層群眾自治過程中的問題及對策

【摘要】 黨的十七大報告將“基層群眾自治制度”納入到我國基本政治制度當(dāng)中，是對基層群眾自治制度地位的重大提升。改革開放以來，基層群眾自治制度不斷健全，在體制、機(jī)制創(chuàng)新上，組織建設(shè)上，以及在隊伍建設(shè)等方面，都取得了顯著的成績，但是從客觀上看，還存在著許多制約其發(fā)展的全國性和地區(qū)性的問題，需要我們用精心的制度設(shè)計和高超的政治技巧來解決，使基層群眾自治制度不斷健全和完善。

【關(guān)鍵詞】 消基層群眾自治制度 問題 對策

Abstract :Since the reform and opening， the grass-roots self-government system is gradually perfect. It has achieved remarkable results in system and mechanism innovation， the organization construction， and the team construction， etc. But in fact， there are many national and regional issues which restrict its development. It needs us to solve them with the system design and superb meticulously of political skills. Then we can make the grass-roots self-government system improve continuously.

我國的基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實踐。群眾自治組織包括農(nóng)村村委員，城市居委會，企事業(yè)單位的職工代表大會。所謂“基層”是指最低的層次，其突出特點是實行直接性管理，一切管理活動沒有中間環(huán)節(jié)。在自治的內(nèi)容上，群眾自治的事務(wù)涉及群眾方方面面的切身利益。基層群眾自治不僅是人民群眾直接管理自己事務(wù)的有效方式，而且也是真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要途徑;能夠改變政府包辦群眾性事務(wù)的傳統(tǒng)做法，讓人民群眾充分享有民主權(quán)利;以制度形式保障了基層社會成員參與自治管理的平等權(quán)利，使社會的大多數(shù)成員能夠充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性;能夠確保政府為實現(xiàn)最廣大民群眾利益服務(wù)，監(jiān)督規(guī)范政府行為，保證了政府為民服務(wù)。

1.我國基層群眾自治過程中存在的問題

1.1城市居民自治存在的問題

1.1.1社會宣傳力度有待加強(qiáng)，社區(qū)參與不足

社區(qū)是指那些具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會關(guān)系和社會團(tuán)體。而在我國，社區(qū)理念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有深入人心，社區(qū)自治的意義也沒有被群眾接受。社會人越來越多，但是城市社區(qū)人際關(guān)系冷漠，居民缺乏歸宿感和認(rèn)同感，只把社區(qū)當(dāng)“住處”。社區(qū)和社區(qū)建設(shè)還沒有與民眾的切身利益緊密聯(lián)系起來。由此導(dǎo)致城市居民和單位社區(qū)參與水平低;參與主體不足且結(jié)構(gòu)失衡(主要參與者是低保居民、離退休黨員和老年人，存在著年齡結(jié)構(gòu)和階層結(jié)構(gòu)的失衡);回報性參與多，奉獻(xiàn)性參與少(比如弱勢群體在滿足了福利需求與再就業(yè)需求后，作為回報為社區(qū)做一些義務(wù)性服務(wù));文體型參與多，政治型和服務(wù)型參與少等等。

1.1.2社區(qū)工作行政化傾向嚴(yán)重，居民自治職能弱化

很多政府部門將一些本應(yīng)政府直接辦理的事務(wù)，交由社區(qū)辦理，“上面千條線，下面一根針”“社區(qū)是個筐，什么都往里裝”，行政事務(wù)太多。社區(qū)自治組織過度的行政化，導(dǎo)致其過分依賴政府，缺乏自我管理、自我發(fā)展的動力。而且有些社區(qū)居委會被排擠到次要的位置，居委會負(fù)責(zé)人代表不了居民定事，居民代表會議形同虛設(shè)，居秘自治職能弱化。

1.1.3投資機(jī)制不健全，領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識有待加強(qiáng)

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國社區(qū)建設(shè)的資金絕大部分來自地方政府的財政收入。由于中央政府在社區(qū)建設(shè)資金問題上沒有明確的規(guī)定，所以，各地社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r就是由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定的。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對社區(qū)建設(shè)這項最能凸顯\"以人為本\"的民生工程重視不夠，沒有把社區(qū)建設(shè)提高到是和諧社會建設(shè)的重要基礎(chǔ)的高度來抓。在具體行動中，推進(jìn)力度不大，缺乏對社區(qū)建設(shè)的總體科學(xué)規(guī)劃、資金投入的力度不大，相關(guān)制度落實得不夠等。

1.1.4相關(guān)法律法規(guī)存在缺陷

目前關(guān)于社區(qū)治理的法律存在嚴(yán)重的滯后性，1989年制定的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，自1990年1月1日起施行，20年了，出現(xiàn)很多新的問題和情況需要解決。比如目前社會流動人口大幅增加，按原來的《居委會組織法》規(guī)定居委會管理是以戶籍為基礎(chǔ)，無疑會把許多外來人員拒之門外。還有就是立法空白。

1.2農(nóng)村村民自治存在的問題

農(nóng)村村民自治存在的問題和城市居民自治存在的問題有很多共性的東西，比如職責(zé)不明;財政上缺乏自主權(quán);群眾的民主意識不夠強(qiáng)烈，參與不足;法律方面的缺陷等等。但同時，農(nóng)村村民自治過程中也遇到了一些特殊問題，比如在一些地區(qū) ，村干部往往獨(dú)斷專行 ，少數(shù)幾個人說了算，不聽取基層和農(nóng)民的意見和建議;隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村流出人口越來越多，使得村民自治的相關(guān)工作難以展開;在農(nóng)村地區(qū) ，以血緣關(guān)系維系的宗族勢力較為突出，極大地阻礙了我國農(nóng)村民主政治和法治建設(shè)。

2.健全基層群眾自治制度的對策

2.1著眼于基本框架的搭建。當(dāng)前應(yīng)著眼創(chuàng)新完善社區(qū)管理體制，積極推行“議行分離”，逐步實現(xiàn)社區(qū)由行政主導(dǎo)型模式向自治型模式的轉(zhuǎn)變。基本組織架構(gòu)是:在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由居民大會(或代表大會)選舉產(chǎn)生的居民委員會和政府聘用的社區(qū)工作者組成社區(qū)工作站，以及社區(qū)多種群團(tuán)組織、民間組織組成，這樣就構(gòu)成了在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的\"三駕馬車\"的組織架構(gòu)。社區(qū)工作站承接原來居委會所承擔(dān)的政府在基層的行政職能，居委會則專門履行社區(qū)自治的責(zé)任，社區(qū)群團(tuán)組織和民間組織承擔(dān)聯(lián)系群眾、凝聚群眾的職能。

2.2致力深化基層民主的內(nèi)容。在一些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高、條件成熟的地方，根據(jù)居委會、村委會組織法，保障居民群眾的選舉權(quán)，不斷擴(kuò)大直接選舉的覆蓋面，把群眾擁護(hù)的思想好、作風(fēng)正、有能力、愿意為群眾服務(wù)的人選進(jìn)居委會、村委會。要將群眾民主自治引向社會生活更多領(lǐng)域，特別是那些高度關(guān)注、發(fā)生利益沖突比較多的領(lǐng)域，如土地承包、征地、拆遷、小區(qū)建設(shè)等事項相關(guān)議題應(yīng)交由村民會議、村民代表大會以及居民會議、居民代表大會討論，進(jìn)而逐步擴(kuò)大參與主體、開拓參與途徑、增加參與領(lǐng)域。

2.3不斷提高制度化水平。完善和發(fā)展基層群眾自治制度，要從制度上確保群眾權(quán)益不受侵犯。建立健全與基層群眾自治相適應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制。完善公開制度、聽證制度、監(jiān)督制度等等。

2.4積極轉(zhuǎn)變政府職能。加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，進(jìn)一步完善政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動的運(yùn)行機(jī)制。把本來屬于社會團(tuán)體、群眾自治組織的權(quán)力，實實在在地歸還給基層組織;合理劃分政府“政務(wù)”與基層自治組織“村務(wù)”、“居務(wù)”的責(zé)任范圍和權(quán)力邊界，妥善處理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系、街居關(guān)系;從財稅政策上資助鼓勵社會力量舉辦公益性和福利性社區(qū)、村建設(shè)項目，使其有效承擔(dān)政府和單位轉(zhuǎn)移出來的社會事務(wù)及社會服務(wù)職能，滿足群眾多層次的需求。

2.5健全相關(guān)法律

進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)，保證各方面自治活動在法治軌道上健康進(jìn)行。要抓緊制定和完善保障人民群眾在基層行使民主權(quán)利的法律法規(guī)。在國家立法層面，要及時修訂《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》，研究制定基層政府指導(dǎo)村(居)委會工作辦法，形成有利于發(fā)展基層群眾自治的法制環(huán)境。在地方立法層面，要不斷健全村(居)委會組織法實施辦法、村(居)委會選舉辦法、村(居)務(wù)公開辦法、村(居)務(wù)管理條例，不斷完善地方法規(guī)。在城鄉(xiāng)基層，要以保證人民當(dāng)家作主為根本目標(biāo)，不斷制定、完善、創(chuàng)新、落實各項基層群眾自治的具體制度。適時將基層群眾自治制度寫入憲法，用國家根本大法來保障公民在基層行使群眾自治的權(quán)利。

(作者單位:大興安嶺地委黨校)