論公共政策分析中的“公共”原則

【摘要】 本文對論公共政策分析中的“公共”原則進行了論述。

【關鍵詞】 公共 政策 分析 原則

Abstract : This paper discusses the the \"public\" principle in the theory of the public policy analysis.

內容提要:“公共”原則有著特殊的公共政策分析中的內涵。從可持續發展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現，內容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經濟、社會的可持續發展。

1.公共性問題的由來

公共性是一個歷史生成的概念。它是隨著公共領域的出現而出現的。哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻的學者，它在《公共領域中的結構轉型》這部著作中對公共性的生成進行了耐心細致的考證根據哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在英國，大致是從17世紀中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共這個詞語，在開始它尚不具有現代語匯中“公共”一詞的內涵。近代社會，隨著資產階級革命和資產階級國家的出現，國家與政府開始分化政府對公共事務關注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方剛剛進入近代社會的時候，資產階級的首要目的是鞏固新生的政權，資產階級政府需要在兩個戰場上強化暴力職能，一方面，它需要防止舊勢力的復辟;另一方面，又需要應對新生的無產階級的挑戰。所以，其重點就放在階級鎮壓和政治統治上，對社會事務的管理就相應地顯得薄弱和有限。畢竟，資產階級的政府是在啟蒙思想家們的設計原則下來進行建構的，特別是國家的權力制衡原則決定了。這種政府包含著統治職能弱化和管理職能強化的可能性。到了近代社會發展的中期，隨著資產階級政權的穩固性加強，隨著經濟和科學技術的進步，政府逐漸開始了用社會管理職能取代政治統治職能的進程。雖然這個時候的政府行政還不能被看作為公共行政，但已經在一定程度上擁有了公共性。當然，由于“政黨分肥”等政治操作上的原因，阻礙了行政公共化的進程，但行政管理化的歷史趨勢必將要求結束“政黨分肥制”因而，在19世紀80年代前后，英美等國開始了政治與行政分化的歷程，最終出現了不同于“統治行政”的“管理行政”模式，公共性的問題也顯露了出來。因此，對于公共行政來說，認識公共性問題，實現公共性自覺，是根源于把握公共行政的發展方向和推動人類社會治理文明進步的要求的。

2. “公共”原則的內涵

我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性。 二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的全面、協調發展。

3.公共政策分析應如何體現“公共”原則

公共政策從本質上是導向未來的。在公共政策分析中體現“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來;既面向人類自己，又兼顧資源、生態、環境，維護人(包括當代人和未來人)與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內合理地開發、利用和保護自然，并使其利益得到持續實現與尊重，進而使經濟、社會可持續發展具有可靠保障。

3.1公共政策分析的理念必須反映“公共”原則

人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳!日理念，形成以保護自然并協調其與人類的關系為主要內容的新理念，進而\"建立一個以自然持續發展為基礎、經濟持續發展為任務、社會持續發展為目的\"的人與自然和諧一致的新的發展觀。按可持續發展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉;另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內，從根本上協調整個經濟、社會的發展系統，確保可持續發展的實現。

3.2公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則

政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經濟、社會發展系統內各因素、各環節的利益要求，包括資源、生態、環境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續發展的要求協調人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉海卡?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野，它們也常常圍繞一項政策采取幾種組合的手段。在實行一項稅收政策時，一般至少要使用或表現這四種功能。稅收政策的直接目的為了獲得執行福利和國家安全計劃所需要的資源(提取)，但它也實行轉移性支付而重新分配以支持貧窮地區和個人(分配)，同時政府也通過稅收對其鼓勵的行為實行減免稅(象征)，對不提倡或反對的行為給以重稅(管制)。這項政策的目的是管制性質的，但其手段卻是提取性、分配性和象征性的。公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能，使人類的自由、公正、平等的價值得以實現，并促使人類安全、和平、繁榮。公共政策使公眾在共同體內通過一般的、可強制執行的規則來容忍某些行為并禁止另一些行為。公眾能在一定范圍內享受保護的自主權以追求其自選目標，對他人自由表示尊重和保護，因為無規則約束的自由是放縱。公共政策使用統一的標準對待共同體內的所有人，不論階級、身份、種族、貴賤，對同樣環境的人一視同仁，以規則充分給予公眾以權利，同時也充分規約每個人的共同義務。

參考文獻:

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(作者單位:哈爾濱工業大學)